——访国家发改委原党组成员、副主任杜鹰
□中国改革报记者 付朝欢 袁琳
到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺。“党的十八大以来的脱贫攻坚战的确创造了我国减贫史上的最好成绩，现在关键是要加快建立解决相对贫困长效机制。”8月20日，国家发改委原党组成员、副主任杜鹰接受记者专访，畅谈党的十八大以来脱贫攻坚的成就和经验，并就做好后续工作提出建议。
中国减贫史上最好成绩:年均减贫超1300万人
“未来5年，我们将使中国现有标准下7000多万贫困人口全部脱贫。”这是习近平总书记在2015减贫与发展高层论坛上作出的减贫承诺，比联合国确定的全球消除绝对贫困的目标整整提前了10年。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从决胜全面建成小康社会的要求出发，把扶贫开发工作放在重中之重的位置上，开创性地提出和实施精准扶贫精准脱贫方略，组织动员全党全社会力量打响脱贫攻坚战，取得了重大成就。
“严格地讲，扶贫工作，基本伴随了改革开放的全过程。党的十八大以来的脱贫成效，创造了我国减贫史上的最好成绩。”杜鹰援引这样一组数据：2012年~2019年，全国现行标准的农村贫困人口从9899万人减少到551万人，7年累计减贫9348万人，年均减贫1335万人；贫困发生率由10.2%下降到0.6%，下降了9.6个百分点。
按照杜鹰的划分，中国改革开放以来、党的十八大以前的减贫史可以分为三个阶段：
第一阶段，以1986年国务院正式成立扶贫开发领导小组及办公室（当时叫贫困地区经济开发领导小组及办公室）为标志，到1994年国家实施“八七扶贫攻坚计划”。这个阶段一共8年时间，农村贫困人口从1.25亿减少到7500万，年均减贫625万人。
第二阶段，即“八七扶贫攻坚计划”时期，从1994年到2000年。当时计划用7年时间减贫8000万人，实际到2000年，贫困人口还有3209万人，也就是用7年时间实际减贫近4800万人，年均减贫约684万人。
第三阶段，即《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》实施期间。这一时期，按新的贫困标准，农村贫困人口由2001年的9029万人减少到2010年的2588万人，年均减贫644万人左右。
“由此可见，党的十八大以来年均减贫数量大体是此前三个阶段平均减贫数量的2倍。”杜鹰强调，“一般而言，扶贫减贫工作越往后难度越大，会出现脱贫人数逐年递减的情况，但是我们看到，党的十八大以来的减贫实际，打破了这个传统定势。”
不同阶段的脱贫数量，是按不同阶段的贫困标准计算的，这之间是否具有可比性？杜鹰对我国扶贫标准的历次变化作了如下注解：
我国农村第一个扶贫标准是1986年制定的，确定贫困标准为206元/人/年（1985年不变价的200元）。1986年以后，我国农村贫困标准又调整过两次：第一次调整是2008年，确定当时的扶贫标准为1067元/人/年，延续到2009年为1196元/人/年；第二次调整是2011年，以2010年不变价的2300元作为贫困线，比2009年的1196元提高了90%多，这一贫困标准一直沿用至今。
“相对来说，现行贫困标准是最高的。”杜鹰说，把不同阶段的贫困标准与当年农村居民人均可支配收入的平均水平作一比较就可以说明这一点。1986年的贫困标准是206元，当年全国农民人均纯收入是547元，贫困线相当于农民平均收入的37.7%；以此类推，2008年的比例是22.8%，而2010年的比例是38.9%。
杜鹰由此判定，与前几轮扶贫相比，党的十八大以来的脱贫攻坚，不仅年均减贫数量最多，而且是在改革开放以来相对最高的贫困标准下实现的，的确是实打实的最好成绩。“换一个角度看，也创造了人类减贫史上的奇迹，为人类减贫贡献了中国智慧、中国力量。”
经验弥足珍贵:因地制宜、精准施策、多措并举
2013年11月，在湖南湘西十八洞村考察时，习近平总书记首次提出了“精准扶贫”。后来又具体化为“六个精准”：扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。
新时期的脱贫攻坚，在“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”等一系列基本问题上都有新的创新，形成了一整套行之有效的做法。杜鹰认为，确立精准扶贫精准脱贫方略，解决了以往工作中存在的问题和不足，这是党的十八大以来扶贫工作实现真扶贫、扶真贫，并取得更好实效的重要保证。
“扶贫方略至关重要。”杜鹰分析说，上世纪八十年代中后期，我国的扶贫方略从此前的“以救济式扶贫为主”转向“以开发式扶贫为主”后，在全国确定了贫困县、贫困村、贫困人口，到后来也强调要建立识别机制、瞄准机制，但是尚未把“精准扶贫”上升到战略的高度。因此，在实际工作中确实存在底数不清、情况不明、项目资金指向不准、帮扶到户不够的情况，这在一定程度上影响了扶贫的实际效果。实施精准扶贫方略解决了这个问题。
党的十八大以来的脱贫攻坚，坚持问题导向、目标导向，在“怎么扶”的问题上不搞“一刀切”，在摸清情况的基础上，针对不同农户、不同村庄的情况，采取不同的扶贫措施和脱贫路径。
“总书记提出‘五个一批’，即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，就充分体现了这个工作思路。”杜鹰注意到，在此基础上，中国的扶贫实践中还创造了健康扶贫、就业扶贫、教育扶贫、资产收益扶贫、旅游扶贫、消费扶贫等多种模式，使扶贫的脚步越走越实，扶贫的路子越走越宽。
一整套行之有效的脱贫攻坚制度体系具有纲举目张的作用，确保了脱贫攻坚有力有序有效推进。从脱贫攻坚一开始，就建立了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制。杜鹰梳理说，在工作实践中，还逐步建立了“精准识别、动态管理”的瞄准机制，“帮扶到村、帮扶到人”的联系机制，涉农资金统筹使用的资金整合机制，“扶贫与扶志相结合”的激发内生动力机制，“一月一调度、一季一讲评”的考核机制，第三方参与、严格评估的退出机制等。
“要确保打赢脱贫攻坚战，就要切实加大投入。”杜鹰表示，从财力的投入来看，仅中央财政专项扶贫资金就从2012年的332亿元增长到2019年的1261亿元，增长了2.8倍，年均增长21%。加上省级财政专项和贫困县整合涉农资金，每年用于脱贫攻坚的财政资金不少于3000亿元。从人力的投入来看，县及县以上下派到贫困村的第一书记、扶贫工作队干部共计300多万人，真正做到了“尽锐出战”。
此外，我国还开展了东西部扶贫协作，共有342个东部经济较发达县结对帮扶570个西部贫困县，有几万家民营企业参与“万企帮万村”扶贫行动，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的协力攻坚的大扶贫格局。
杜鹰强调，党对脱贫攻坚的集中统一领导，是打赢打好脱贫攻坚战最重要的政治保证。落实脱贫攻坚一把手负责制，省市县乡村五级书记一起抓，充分发挥了党总揽全局、协调各方的核心作用，充分彰显了中国特色社会主义集中力量办大事的制度优势。
“脱贫攻坚形成的这些基本经验弥足珍贵，是新时期‘三农’工作的创新成果。”杜鹰认为，这些基本经验不仅对巩固脱贫攻坚成果管用，而且对今后推进乡村振兴同样管用。
接续推进减贫工作：建议划定相对贫困线
今年的中央“一号文件”指出，脱贫攻坚任务完成后，我国贫困状况将发生重大变化，扶贫工作重心转向解决相对贫困，扶贫工作方式由集中作战调整为常态推进。要研究建立解决相对贫困的长效机制，研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的意见。
今年是脱贫攻坚战的收官之年，在确保圆满收官的同时，要抓紧研究后续扶贫政策。
其作始也简，其将毕也必巨。彻底摆脱贫困面貌不是一朝一夕的事情，鉴于贫困地区、贫困人口的致贫原因十分复杂，因病因灾返贫的可能性仍然存在，脱贫成果还需要巩固。
绝对贫困问题解决后，相对贫困问题会长期存在。按照中央“一号文件”要求，研究建立解决相对贫困的长效机制，推动减贫战略和工作体系平稳转型。
如何确保脱贫成果巩固、确保扶贫工作重心平滑过渡？杜鹰认为，在贫困县摘帽、贫困村出列、贫困人口销号后，目前的扶贫政策和工作体制不能戛然而止，还要保持一段时间，而且做到工作力度不减。
“借鉴发达国家的经验，今后可不再制定绝对贫困标准，但要以低于农村人均收入的一个比例划定相对贫困线，明确今后解决相对贫困的工作对象。”杜鹰提出，鉴于目前城乡收入差距仍然在2.6倍以上，相对贫困线划定仍应以农村人口为主。相对贫困县的划定，可以考虑与目前的低保线“二线合一”，以相当于农村居民人均可支配收入的1/3左右为宜。
在脱贫攻坚阶段，建档立卡贫困户享受了不少倾斜政策。比如，在健康扶贫方面，一般户住院治疗报销60%，贫困户可以报销90%；在低保方面，一些地方的贫困人口可享受城镇职工退休待遇；在教育扶贫方面，贫困户学生从学前教育到上大学都可以得到补助；在资产收益分配方面，贫困户可以享受资金分红，非贫困户则不能享受，等等。
2020年以后，建档立卡贫困户享受的特殊政策能否立马退出，或者转变为乡村振兴的普惠性政策？“这不现实，也不符合中国的实际。”在杜鹰看来，这些特殊政策可以保留两三年，但不能“政策跟一辈子”，否则容易引起贫困户与非贫困户（特别是一些边缘户）的矛盾。
“目前建档立卡贫困户享受的一些特殊政策，在保留一段时间后，逐步向解决相对贫困的政策过渡。”杜鹰建议，抓紧制定解决相对贫困的政策，并明确目前特殊政策的过渡期限，到期后即执行相对贫困政策，以确保政策的平滑过渡。相对贫困政策以低保政策铺底，但也要包括到户、到村的开发性扶贫政策。
他还提出，国务院扶贫工作机构应继续保留，把工作重点放在巩固脱贫攻坚成果、解决相对贫困问题、推进类似“三区三州”这样的特殊困难地区发展上。
谈及脱贫攻坚与乡村振兴战略如何有机衔接，杜鹰表示，未来应形成解决相对贫困与推进乡村振兴“两手抓”的工作格局。“一方面，不能完全以乡村振兴取代解决农村相对贫困问题；另一方面，与过去也确有不同，解决相对贫困问题具有常态化工作特征，这意味着我们可以把更多的资源和精力投入到乡村振兴上来。”