□ 计兴辰 郑慧涛 冀东星
城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。党的十九大指出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。前不久，我们调研了河北省灵寿县城镇化建设情况，发现近年来取得了一定成绩，但同时存在一些短板弱项。为改善人居环境和生活质量、释放有效内需、建设强大国内市场，建议多措并举、精准施策，加快推进以县城为载体的新型城镇化建设。
新型城镇化建设现状
灵寿县位于河北省西部，在石家庄西北35公里处，面积1066.2平方公里，下辖6镇、9乡，2018年常住人口340,383人、地区生产总值93.81亿元。近年来，灵寿县坚持以促进人的城镇化为核心，着力推进新型城镇化建设，取得积极成效。
城镇化率稳步上升。人才落户和居住证制度不断完善，2016年起实行居住证制度，截至2019年底共发放居住证10,288张，2017年起实施人才落户无条件、免门槛政策。2010年~2019年城镇常住人口数量从8.35万人增加至14.02万人，常住人口城镇化率从25.0%提高至41.1%，平均每年提高1.79个百分点，提升速度快于全国年均1.18个百分点的水平。
县城面貌得到改善。县城建成区面积不断扩大，从2010年的9.5平方公里增加到2019年的14.3平方公里。县城绿化持续推进，2018年建成区绿地率达36.3%。2018年组建城市管理综合执法队，运用数字化技术对城市关键位置进行实时监控。2018年整体搬迁位于县城的小东关市场，有效治理了车辆乱停乱放、占道经营、脏乱差等问题。
环境质量有所提高。强化大气污染综合治理，实行网格化管理，淘汰20蒸吨以下燃煤锅炉，大力查处环境违法企业，空气质量优良天数占比从2014年的25.8%增加到2019年的47.8%。深化水污染治理，拆除主河槽内违法建筑，加强地下水超采综合治理，推进淤泥河黑臭水体整治，完成松阳河湿地修复工程，水质考核断面达到Ⅲ类水标准。
新型城镇化建设存在的问题
由于经济发展水平低、财政压力大、历史欠账多等实际困难，灵寿县新型城镇化建设仍然面临一些挑战，主要集中在居民区环境、基础设施、公共服务等方面。
老旧小区环境有待改善。灵寿县共有66个2000年前建设的老旧小区，2018年~2019年共改造29个，还有37个尚未完成改造，基础设施和生活环境较差。尚未改造的小区中，有的自来水管、雨污水管网、电网等设施年久失修、老化严重；有的小区内道路破损、崎岖不平，不仅影响机动车通行，也给老年人、儿童出行带来不便。即便按照现行标准完成改造的小区也存在一些问题：有的楼房有七八层，但由于小区面积狭小难以安装电梯，高层住户只能步行上下楼梯；有的小区由于水管直径较小难以安装消防栓，一旦发生火灾难以及时救援；有的小区供热管道老化严重，但政府由于体制机制约束难以出资翻修。
基础设施短板明显。县政府东侧的新开街、西侧的广场街均为双向两车道，难以承载越来越多的机动车；非机动车道比较狭窄，行人、自行车面临安全隐患。工业路、共建路等“断头路”尚未打通，新开街、城东街、城西街与河北大道不连通，增加了车辆进出城时间。全县只有4条公交运营线路，每天只有20辆运营公交车，由于车辆短缺，部分班次无法开车，导致候车时间较长，给市民出行带来不便。县图书馆面积狭小，只有200平方米左右，周一、周二全天闭馆，周三到周日每天开馆时间不足8小时。
公共服务水平偏低。教育资源质量不高。灵寿中学是全县教学水平最好的高中，但2019年高考本科一批上线率仅为26.64%，理科、文科最高分分别只有612分（全省第11,742名）、602分（全省第4055名），与全市最高分相差95分、87分。由于对教学质量的担忧，很多学生初中毕业后选择到石家庄市区或附近的正定县就读高中。医疗水平有待提高。灵寿县医院具有高级职称的仅有3人，具有副高级职称的仅有18人，医疗设备总体装备水平偏低、更新不及时；2017年全县每千人口执业（助理）医师数为1.82人，低于2.44人的全国平均水平。此外，全县没有0岁~3岁婴幼儿托育机构，婴幼儿照护主要由家庭完成。
多重因素制约新型城镇化建设
城镇化建设过程中，强大的产业能力为就业和民生提供基础，充足的财政资金为公共产品和服务提供保障，灵活的人才引进机制有利于城镇创新发展。灵寿县产业能力不强、财政资金不足、人才引进力度较弱，制约了新型城镇化建设。
产业能力薄弱。灵寿县制造业以石材、云母、建材、水泥等传统行业为主，大部分企业规模小、效益不高，缺少龙头企业，吸纳就业和人口能力不强。近年来，河北省大力推进大气污染综合治理，着力改善空气质量，部分企业在治理过程中减产、停产或搬迁。受此影响，2018年全县工业总产值同比下降6.5%，规模以上工业增加值同比下降1.8%，第二产业增加值占GDP比例下降11.0个百分点，仅为25.6%，远低于全国40.7%的平均水平。
财政资金短缺。产业能力薄弱导致税源不足，财政收入较少。2018年县本级一般公共预算收入仅为5.0亿元，其中税收收入3.1亿元、企业所得税收入仅为1508万元，县本级一般公共预算支出为25.6亿元。县本级一般公共预算收支缺口较大，主要依靠上级补助收入和债务收入平衡。由于财政压力大，用于社区建设、教育、医疗、社会保障的支出有限，基础设施和公共服务水平提升较慢。以社区建设为例，在紧张的财政约束下，2019年用于全县城乡社区的预算支出仅为2104万元，占一般公共预算本级支出的1.1%。
人才引进力度不足。近年来众多大中城市创新体制机制，实施一系列优惠政策，吸引国内外优秀人才落户。灵寿县从2017年开始实施人才落户无条件、免门槛政策，但对外来人才的保障措施有待完善，在生活补贴、租房购房补贴、子女待遇、创业补助等方面较为欠缺，与石家庄市区有明显差距，与东部沿海地区相比更是相去甚远。由于县城工资水平低于大中城市，若不尽快实施更大力度的人才引进政策，县城的相对吸引力将持续下降，陷入恶性循环。
推进新型城镇化建设政策建议
灵寿县新型城镇化建设的问题在全国县城中具有一定代表性。为提高县城新型城镇化质量，建议坚持以人为核心，推进老旧小区改造，补齐基础设施和公共服务短板，立足比较优势夯实产业基础，完善新型城镇化建设融资机制。
大力推进县城老旧小区改造。更新水电路气等配套设施，支持加装电梯和无障碍环境建设。鼓励有条件的地区在改造中建设公共活动场地，配建停车场、活动室、物业用房等。进一步完善社区的养老、抚幼、文化室、医疗、助餐、家政、快递、便民市场、便利店等设施及公共服务。加强统筹协调，强化基层组织建设，发动小区居民通过协商形成共识，积极参与老旧小区改造。在改造中因势利导，同步确定小区管理模式、管理规约及居民议事规则，同步建立小区后续管理机制。
加快补齐县城基础设施和公共服务短板。优化县城交通网络体系，完善非机动车、行人交通系统及行人过街设施，鼓励有条件的县城建设自行车专用道。落实公交优先发展政策，适度增加公交线路和班次。因地制宜建设地下综合管廊，完善供水、供电、信息、物流、防洪和垃圾污水处理等设施。调整优化教育医疗资源布局，支持大城市知名中小学对县城学校进行对口帮扶支教，将更多三级医院布局在县城，支持大城市知名三级医院在县城设立分支机构。大力发展远程教育、远程医疗，运用信息技术手段扩大优质资源覆盖面，满足县城群众需求。
立足比较优势促进县城产业发展。引导县城夯实制造业基础，发挥土地、人力等要素成本低的优势，增强承接产业转移能力，推动制造业特色化差异化发展。强化与周边大城市的沟通协调，优化招商引资方式，积极承接劳动密集度高、技术门槛低的产业，增强吸纳就业能力。鼓励县城政府全面优化营商环境，提升政务服务水平，降低制度性交易成本，为各类市场主体营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。创新体制机制，实施更大力度的人才引进政策，在医疗保健、子女教育、租房购房、创新创业等方面强化保障，增强对人才的吸引力。
完善新型城镇化建设融资机制。统筹安排财政资金投入、政府投资、地方政府债券发行，加大对符合规划和产业政策的项目支持力度。大力盘活存量优质资产，回收资金补充地方财力。在坚决遏制地方政府隐性债务增量前提下综合运用多种货币政策工具，引导开发性政策性金融机构结合各自职能定位和业务范围加大支持力度，鼓励商业性金融机构适度扩大信贷投放，积极助力新型城镇化建设。发挥政府资金的撬动作用，推进政银企社结合，鼓励规范有序采用PPP模式，撬动社会资本参与县城基础设施和公共服务领域建设运营。
（作者系国家发改委价格司、农经司、规划司挂职干部）