四方面着力做好产业扶贫与产业振兴衔接

——吉林汪清县产业扶贫模式与可持续性分析
2020-08-18 11:07:24 来源:本网专稿 

□ 张芃 孙士林 徐建

产业是指一个经济体中,有效运用资金与劳力从事生产经济物品的各种行业。产业发展是脱贫攻坚和乡村振兴的关键,产业兴旺是解决农村一切问题的前提。近年来,全国大多数贫困地区围绕产业扶贫动了很多脑筋,做了不少创新,在巩固农业发展、促进农民增收方面取得了一定成效。然而,不少地区产业扶贫措施比较重视短平快,考虑长期效益、稳定增收不够,很难做到长期有效。在吉林省汪清县挂职锻炼以来,我们通过参与扶贫企业生产,与农民、企业家和乡镇干部访谈,以及协调有关县直单位调取数据等方式,对汪清县产业扶贫模式和可持续性进行了认真研究。

产业扶贫项目多点开花,增收效果凸显

汪清县名源于女真语,本音“旺钦”,即“堡垒”之意,后音转为“汪清”,1909年建县,距今已110年。汪清县位于吉林省东北部,“八山一水半草半田”,辖区面积9016平方公里,是吉林省区域面积第二大县,辖8镇1乡3个街道200个行政村,总人口22.2万人,其中朝鲜族人口占比26.1%,农业人口9.44万人,人均耕地面积4.8亩。2018年,全县地区生产总值51.6亿元,全社会固定资产投资10亿元,全口径财政收入6.9亿元,城镇和农村常住居民人均可支配收入分别为22,599元和10,866元。

1992年,汪清县列为国家扶贫试点县,1994年列为吉林省首批国家级贫困县,2003年成为国家发展改革委定点扶贫县,2011年列为国家扶贫开发工作重点县,2017年列为吉林省深度贫困县。2015年底,全县共识别贫困人口12,729户22,759人,贫困村74个,贫困发生率23.2%,经过动态调整和自然增减,全县建档立卡贫困人口10,080户16,932人。近几年,通过大力发展黑木耳等特色产业和国家政策扶持,累计脱贫9878户16,614人,74个贫困村已全部退出。截至2019年底,剩余贫困人口202户318人,贫困发生率降至0.32%。2020年4月,汪清县实现脱贫摘帽。

近年来,汪清县立足县域内资源禀赋,以市场为导向,坚持“村有当家产业,户有增收门路”的发展思路,充分发挥农民合作组织、龙头企业等市场主体作用,通过建立健全利益机制,实现企业与贫困户利益共享。同时,整合各方资源,围绕黑木耳、黄牛、中药材、特色林果和林下养殖等产业,扶持了一批扶贫项目。每个贫困乡、村形成特色拳头产品,贫困人口劳动技能得到提升,贫困户经营性、财产性收入稳定增加。

黑木耳产业不断提质增效。按照“县建标准、村抓生产”工作思路,全力推进黑木耳产业发展。2016年以来,汪清县整合中央和地方专项扶贫资金、东西部协作资金等多方资源,累计投入1.7亿元,以整镇整村推进和连片连区域发展模式,实施黑木耳菌包厂、摆放基地、育菌室等项目84个,推动黑木耳产业由“养殖户生产菌袋+培养管护”模式向“菌包厂生产菌袋+养殖户培养管护”模式转变。目前,全县黑木耳种植户达到6719户13,805人,近4万人从事木耳相关产业,其中贫困人口3303人,黑木耳专业镇5个、种植村121个、百万袋以上村65个,栽培总量6.5亿袋,产量3.5万吨,产值34亿元。其中,天桥岭镇依托成熟的产业体系和完整的产业链条进入“全国一村一品示范村镇”和全国农业产业强镇行列。

黄牛产业持续发展壮大。累计投入扶贫资金3.46亿元,实施黄牛养殖项目18个。依托延边黄牛原产地优势和丰富林草资源,引进总投资6.35亿元的澎派集团黄牛养殖一体化项目,建设育肥牛养殖基地,配套建设3000公顷青贮饲料基地,采取“公司+基地+农户+品牌”模式,推进黄牛集中饲养育肥,推动产业可持续发展。目前已完成一期、二期建设,项目建成后,年可提供扶贫资金1990万元,有效解决因国家虎豹公园内禁止放牧导致产业萎缩、养殖户收入减少等问题。目前,全县共有大兴沟镇、春阳镇、复兴镇、东光镇、罗子沟镇5个优质黄牛大镇和2个优质肉牛产业园区,黄牛发展数量稳定在8.3万头。

特色中药材做足文章。汪清县拥有良好优质的生态环境,是理想的中药材生产基地。中草药类型主要包括长白山人参、北五味子,以及水飞蓟、薇菜(紫萁科紫萁)等其他中草药。2016年~2018年期间,在中草药种植扶贫项目上共投入扶贫资金290万元,实施中草药种植项目7个,其中包括2016年度中草药种植项目6个、投资225万元,2017年度中草药种植项目1个、投资65万元。目前,县内有长白山人参原料基地3个,长白山人参品牌加工企业1家。2018年,全县人参留存面积384公顷,作货面积260公顷,实现产量(鲜参)3900吨,产值约4.68亿元。非林地栽参180公顷,林下参3000公顷,集中分布在天桥岭、复兴、罗子沟等乡镇及天桥岭林业局。

蜜蜂养殖项目精准发力。汪清县蜂业产业发展历史悠久,蜂农养蜂技术经验丰富,蜂种资源丰富多样,同时森林覆盖率高,蜜粉源植物丰富,发展生态养蜂产业基础良好。目前,全县蜜蜂养殖达到3万箱。2016年~2018年期间,蜜蜂养殖产业扶贫项目共投入扶贫资金386万元,共计14个项目,其中2016年度蜜蜂养殖项目9个、投资251万元,2017年度蜜蜂养殖项目5个、投资135万元。百草沟镇为汪清县养蜂大镇,2015年以来,共申请养蜂项目资金284万元,采购蜜蜂2720群;与东方蜂业等大型养蜂企业合作,企业每年上缴收益16.5万元以上,带动全镇贫困户283人增收致富。

“统筹政府资源、调动社会力量、支持小微企业”产业扶贫模式分析

汪清县是国家级贫困县、吉林省深度贫困县。汪清县产业发展既是东北地区发展的缩影,面临着供暖成本高昂、营商环境有待提高等共性困难,同时更需要面对更加不利的发展区位、更加稀少的青壮年人口等贫困地区现实,其产业扶贫模式在吉林地区不仅具有典型性,更具有突出性。

近年来,在国家、省、州各级政府的支持和帮助下,汪清县立足县域内资源禀赋,以发展为目标,以市场为导向,通过构建合理支持体系、激励体系、共享体系,探索出了一套既满足吉林省有关政策、又符合当地实际情况的市场化产业扶贫模式,有力激发了各类主体能动性,初步实现了产业发展与脱贫攻坚的有效衔接。

以促进发展为核心统筹政府资源。产业扶贫能否取得实际成效,关键在于企业能否稳定发展。立足于客观条件制约以及长期以来未能形成规模化工业的实际,汪清县采取了以企业为核心的分级分层资源帮扶机制,有效统筹掌握在政府手中的政治资源、行政资源、金融资源、人力资源,在重点突破黑木耳等关键产业的同时,全面保障其他中小型产业发展。

一是充分利用国家级贫困县可以统筹使用涉农资金的政策优势,将所统筹涉农资金的约一半用于产业发展,有力保障了资金供给稳定。二是在由县级政府出面帮扶龙头企业的同时,由乡镇政府负责逐一帮扶中小企业,实现在项目立项过程中把关、在项目建设过程中指导、在项目运作过程中予以帮助,尽力呵护企业发展。三是出台“百人助百企”计划,在县乡两级政府支持帮扶把关外,进一步对县内企业涉及的政府管理和政策问题予以协助,最大程度降低企业遇到的行政障碍,降低运营成本。

以激发动能为关键调动社会力量。汪清县产业发展基础薄弱,多数村民以种植玉米、大豆等传统农作物为生,产业附加值较低。经过几十年的竞争性发展,致富带头人缺失、劳动力流失使汪清县产业扶贫、产业振兴面临“无米下炊”的境地,充分挖掘县域内现有干部群众脱贫致富积极性是有关工作的重中之重。鉴于此,汪清县在政策制定和实际操作中采取了一系列措施,在项目立项、运行、收益各个方面形成了一套较为完整的激励体系。

一是充分发挥村干部和集体经济带头人作用,不仅在情感上鼓励,更对积极担当作为的个人在培训等方面予以大力支持,对其所在村屯公共投入等方面予以优先保障,全方位激发内在动力。二是通过政府购买服务方式,对部分可与政府直接掌握平台资源有合作可行性且确有困难的扶贫产业予以支持,在发展瓶颈期予以保障,消除担当作为者的后顾之忧。三是在收益分配上实行奖勤罚懒,研究制定了《汪清县产业扶贫项目收益分配使用管理办法(试行)》,改变过去平均主义、大水漫灌式的分配方式,针对不同群体进行因人因户精准分配,坚持有劳才有得,特别是通过设立公益岗位、奖励自主脱贫等方式实现脱贫攻坚与社会效益紧密结合,有效激发了贫困群众内生动力。

以纠正失灵为根本支持小微企业。小微企业融资难、融资贵一直是困扰我国乃至世界经济发展的重要问题。无论是经济学理论还是实践均表明,小微企业总资产规模不大,还款能力和信用度都无法与成熟的大型企业相比,银行等金融机构对其贷款违约风险更高、监督成本更大,单纯依靠市场化的金融机构难以对小微企业形成足够支持。为了打通小微企业发展过程中的融资困境,汪清县充分利用其整合涉农资金,安排本级资金1000万元建立风险补偿金机制,扩大10倍创建1亿元的融资平台,开展建档立卡贫困户小额信贷。以“龙头企业/合作社+贫困户”的模式壮大村集体经济,对通过县乡两级政府把关的扶贫产业项目予以变相支持。同时,通过将企业上缴的扶贫资金收益再次用于脱贫攻坚,形成源头活水,建立稳健可持续的扶贫资金来源渠道,既满足了脱贫贡献需要与有关政策要求,也能够实现降低小微企业融资成本、加大金融领域竞争并促进有效供给的效果。汪清县这一扶贫资金使用模式具有以下特点:

一是通过沉淀的行政资源弥补市场在解决小微企业融资难、融资贵问题上的“失灵”。通过政府扶贫资金的灵活使用,对经政府把关的小微企业予以资金支持,利用现有的行政体系已经付出的行政成本,有效降低企业资金使用中的监督成本与违约风险,有效扩大企业贷款资金来源,并降低小微企业贷款利率。

二是通过壮大集体经济方式规避风险。鉴于东北地区银行贷款坏账高、企业普遍经营困难等实际情况,为了实现吉林省扶贫资金需保证安全的要求,汪清县将整合使用的扶贫资金除用于直接支持龙头企业外,对乡镇管理的产业采用项目申报后将相关资金投入有关村集体、后由村集体通过租赁等方式实现对企业的支持,不仅保证了扶贫资金安全,达到吉林省考核要求,同时也避免了企业发展所面临的一系列风险,更加保证了扶贫资金的可持续性。

三是切实扩大小微企业资金来源并降低企业融资成本。汪清县主要银行社会贷款平均利率较高,只有中国农业银行提供的部分涉农贷款及政策性贷款利率较低。但这类低息贷款需要的贷款资质要求较高,汪清县大量初创企业和小微企业难以符合要求,融资成本仍然较高。通过扶贫资金的定向(捆绑式)支持,符合条件的小微企业可以直接获得使用成本低于银行平均利率的政策性资金支持,极大缓解了企业融资难问题。同时,在政策性资金的竞争下,也有利于银行进一步提升服务,降低企业贷款利率。

关于汪清县产业扶贫与产业振兴衔接的思考

脱贫攻坚和乡村振兴战略都是为实现“两个一百年”奋斗目标确定的国家战略,脱贫攻坚立足于产业扶贫,而产业振兴是实现乡村振兴的有效途径。如何做好产业扶贫与产业振兴衔接,将是汪清县等贫困地区巩固脱贫攻坚成果、压茬推进乡村振兴要面对的关键问题。这就要求产业扶贫应该具有可持续性发展的特性,既要满足当前脱贫攻坚需求,也要具有今后进一步提升发展的能力。

从可持续性角度看产业扶贫和产业振兴工作的空间——

汪清县产业扶贫工作中取得了一定成绩,探索形成了一定的模式,随着精准扶贫的不断推进和深入,从可持续性的角度看,还存在一些不足,应引起高度关注。

一是产业定位和发展思路亟待形成共识。产业选择极其重要,很大程度上决定着一个地区经济今后发展的走势,所以必须因地制宜,根据自身特点进行选择。汪清县制定了《汪清县扶贫振兴产业发展规划(2020-2035)》,各乡镇、村因地制宜制定了乡镇、村级精准扶贫产业发展规划,提前谋划产业发展长效机制。然而,在县级层面,在产业发展规划和布局方面还有待加深认识并需要进一步达成共识;在乡镇层面,还存在倾向于选择引入一些“见效快、技术门槛低、风险小”的项目,出现短期与长期矛盾等问题。

二是实现“既丰收又增收”还有很大空间。汪清县产业扶贫发展的产业还主要停留在第一产业,以种植业和养殖业为主。这与汪清县立足县域内资源禀赋、走生态发展之路密切相关。然而,重点发展第一产业,难免会出现“丰收不增收”的难题,这与农产品附加值有直接关系。以黑木耳为例,现阶段汪清黑木耳以初加工为主,绝大部分产品是以干木耳形式直接进入市场。产业发展缺乏完整产业链,产业链条偏短,仅靠简单的初级生产很难获得良好效益。

三是扶贫产业利益联结机制有待探索完善。只有建设完善的产业扶贫利益联结机制,充分调动各方积极性,才能真正激活产业扶贫工作一池“活水”。一方面,经营主体一般通过项目支持参与扶贫,失去项目的支持,经营主体的利益不能体现,参与带贫的积极性就不高。另一方面,经营主体与贫困户之间的利益联结机制深度不够,部分主体带动作用发挥不充分,贫困户在扶贫产业中的参与度不够,多数仍是劳务用工,没有形成紧密的经济利益共同体。

四是扶贫产业内生动力仍需提升。产业扶贫,关键在内因,取决于贫困户。通过调研发现,除了部分贫困农户劳动致富的意愿不强,还存在以下两种现象:一方面,“缺劳力”现象较为普遍。贫困群体中绝大部分有文化、有体力、有能力的青壮年劳动力都外出打工,许多贫困村几乎成了“空心村”,建档立卡贫困户中60岁以上的占到近60%,严重缺乏青壮年劳动力。另一方面,“缺技术”现象不容忽视。农村农技服务体系不完善,技术队伍力量较为薄弱,专职开展普及农业技术不够到位,科技服务力度和广度还难以满足扶贫产业发展的需求。

五是扶贫产业品牌化建设还需持续努力。在贫困落后地区,打造区域品牌是实现消除贫困的重要战略举措。汪清县具备较好的区位条件、自然资源和文化底蕴,现有产品特别是黑木耳、黄牛、特色林果等农产品的知名度、市场占有率与其品质不相称,产业品牌建设有待加强。

做好产业扶贫和产业振兴衔接应当着力的几个方面——

一是科学规划,找准发展方向。选准产业,是产业扶贫和产业振兴的第一步。在产业扶贫进程中,不能眉毛胡子一把抓,要坚持“优势产业主导,发展特色产业”的原则,优先发展优势产业,根据自身特点和实际情况发展特色产业。要重视传统优势产业。传统优势产业的特点在于效益好、经验足、风险小,这是产业扶贫的重要力量,需要进一步巩固壮大。同时,要依托资源优势发展具有地方特色的产业,提升产品市场竞争力,提高经济效益,带动贫困户增收脱贫。实现这一目标,需要了解目前发展产业的组成、结构和运作机制,摸清近年来产业的发展动态和未来趋势,调研产业的市场情况和其他地方有益经验,制定科学的产业规划。同时,还应当注重在既有产业规划和空间规划的基础上,进一步解放思想,在产业定位、发展方向、与国家虎豹公园的关系等方面形成上下共识,集众智、汇群力、谋发展、利长远。

二是激发活力,做好政策保障。按照“政府主导、企业主体、社会参与、市场运作”的发展思路,优化营商环境,增加市场主体活力,完善利益联结机制,构建帮扶与协作、输血与造血相结合的机制,实现各方共赢和产业可持续发展。优化营商环境上,着重做好财税、土地、金融、资金、基础设施、技术等方面的政策保障,包括税费减免和奖补政策、完善和深化农村土地产权制度改革、加大财政支农资金整合统筹力度、加大公路等基础设施建设投资力度、构建多元主体参与的协同创新体系等。完善利益联结机制上,着重激发产业扶贫内生动力,强化参与式产业扶贫,注重扶贫与扶志、扶智相结合,真正唤醒贫困户在脱贫道路上的主体意识和责任意识,激发脱贫攻坚的内生动力,形成利益共享、风险共担的利益共同体,建立起贫困户直接、长期、紧密参与产业发展的利益联结机制。

三是融合发展,延长产业链条。不断加强产业发展配套服务,促进贫困地区产业健康发展和贫困群众发展能力持续提升,当外来帮扶力量减弱的时候,贫困地区能够通过自我发展实现稳定发展。延伸产业链、促进三产融合创新是当前和今后产业可持续发展亟须突破的难题。一方面应逐步延伸产业链,补齐产业环节。以黑木耳为例,综合发展育菌、制包、摆栽、采收、初加工、深加工、销售、品牌等环节,提高产业各环节协作效率和水平,节约产业经营成本,促进产业综合效益提升。另一方面,建立产业集群,形成规模经济效应。以黄牛养殖为例,依托延边黄牛原产地优势,大力推进黄牛集中饲养育肥,引进黄牛标准化规模养殖、产业链一体化项目,鼓励养殖户开展舍饲圈养。

四是宣传推广,实施品牌战略。通过设计有效的品牌战略顶层设计,提高区域及其产业的资源价值,提升产业及产品的溢价空间,实现价值最大化,达到“弯道超车”目的。为此,首先要加强品牌规划,改变以生产为导向的理念与方法,加强品牌顶层设计,根据汪清县木耳、黄牛、特色林果等产业情况,集中打造若干区域公用品牌或龙头企业品牌,做好地理标志等品牌规划。其次要提升产品质量,严格把好产品质量关和安全关,健全农产品质量安全监管体系,严格推行产地准出、市场准入、质量追溯、无公害产品标识和地理标志使用制度,加强区域性食品药品检验检测,从源头上保证农产品绿色、生态、环保、安全。再者要加强对外宣传,拓展产品营销模式,利用媒体广告及博览会、招商会、展销会和公共关系等多种促销手段,积极引导消费汪清特色产品,推广“可视农业”“可视食品药品”营销模式应用范围。

(作者系国家发改委人事司、农经司、社会司挂职干部)

[责任编辑:王小义]

相关报道:

视频新闻