——以吉林省汪清县土地代耕代种代收为例
□王征 雷骐祯
位于吉林省东部、隶属延边朝鲜族自治州的汪清县，和全国多数地方一样，面临农村人口流失问题，并且由于叠加出生率低和朝鲜族人口外流因素，农村空心化和人口老龄化问题较为突出。近年来，汪清县顺应农村人口变化趋势，积极发展农业适度规模经营，促进农业高质量发展，推进乡村振兴。特别是以该县农业大镇罗子沟镇为试点，推广土地代耕代种代收的适度规模经营模式，取得了积极成效。
土地代耕代种代收的主要做法
汪清县重点在该县罗子沟镇试点土地代耕代种代收模式。罗子沟镇耕地面积约1.4万公顷，占全县耕地面积近1/4。近年来随着城镇化进程和天然林商业禁伐带来的本地就业机会减少，人口流失明显，常住人口2010年“六普”时为2.3万人，2017年为1.6万人，2019年仅为1.3万人。另一方面，由于大部分农户经营面积较小，购买先进农机具并不划算，先进的种植技术也难以采用。2019年，政府支持引导罗子沟镇的3个村发展土地代耕代种代收模式，作为解决“有地没人种，有地种不好”问题的积极尝试。
引入先进农机和种植方式。上河村老弱病残较多，农民存在种地难、收入低的问题。2019年，该村尝试通过专业合作社为农户代耕代种代收。设在该村的上河农机专业合作社投资420万元（其中合作社自筹180万元，申请财政补贴240万元），用于建设机具库和购置农用机械。2019年，合作社签约托管耕地339公顷，依托大型先进农机，采取一埯多株、大垄双行的玉米栽培技术，实现合理密植、精耕细播，提高产量；同时，提高种植效率，减少油料消耗，并通过大批量采购，压低化肥、农药等成本。
农户可根据意愿，采取土地托管（获得卖粮收入并支付服务费）、土地流转（获得承包费）或土地入股（获得分红）的参与模式。2019年，选择托管土地的农户收入每公顷土地提高2000元左右，选择流转土地的农户每公顷租金由3500元提高到5000元。同时，上河村建设了百万袋木耳摆栽基地，解放出来的劳动力可以前往打工，每年干40天左右，又可以增加五六千元的务工收入，实现了双重增收。
同步实现农民增收和村集体经济壮大。创业村有常住人口67户，580公顷耕地。但是实际种地户不超过20户，大部分土地流转在外。村委会经过认真研究，决定利用包保单位帮扶资金流转80公顷耕地，委托宏腾种养殖专业合作社全托管种植。
合作社通过规模经营，降低了生产成本，提高了生产效率。农民获得的土地流转收入由之前的每公顷3500元~4000元提高到每公顷5000元。合作社吸收该村建档立卡贫困人口8户8人务工，每年收入5000元~8000元。土地流转后，有劳动能力、不愿意外出打工的农民可以通过养牛、到木耳基地打工等提高收入。同时，村集体可从托管的土地获得8万元收入，集体经济得到壮大。这样的“多赢”结果得到了村民的广泛认可，2020年，附近5个村的200多公顷耕地也已经与合作社签约全面托管。
借高标准农田建设契机发展土地托管。河南村有30公顷水田，原为小片地，分散在45户农民手中。2019年，该村借实施高标准农田建设项目、将小片农田改造成集中连片优质水田的契机，结合本村实际，在村民自愿的基础上，将30公顷水田委托给宏丰专业合作社托管种植。合作社确定水稻品种，农户自行负责水稻育秧。合作社先期投入资金实施机械化耕种收割，统一包装销售，同时对托管的水田给予产量和售价保底。农户待年底卖粮时再缴纳托管费用。为了兼顾无水田村民的利益，无水田户每户也可以入股200元，年底参与分红。
通过高标准农田建设，水稻种植有了机械化作业条件，生产效率明显提高。同时，通过统一水稻品种并成立品牌，每斤大米的价格由2.5元提高到3元~3.1元，较好解决了村民个人卖粮难、价格低问题。
土地代耕代种代收的成效和问题
主要成效：一是提高了农业生产效益。土地连片规模经营，为购置大型农机和采用新型种植技术创造了条件，土地耕种的机械化和精细化程度得到显著提高。这一方面有助于提高粮食产量，另一方面可以通过提高施肥施种精准度、降低单位面积燃油消耗、降低生产资料采购价格等降低生产成本，从而提高农业生产效益。相关经营者估计，在理想情况下，单位面积土地上玉米可以增产20%左右，全口径生产成本可以降低10%左右。
二是提高了农民收入。首先，生产效益的提高为农民增收提供了空间，比自己耕种或者此前的小规模流转相比，农民从土地获得的收入明显提升。其次，规模化生产为产业链向加工、销售延伸创造了良好条件，农民可以从更高的产品附加值受益。再次，解放出来的劳动力可以从事特色产业、外出务工等，拓宽了农民增收渠道。
三是有助于推进乡村振兴。培育多元化新型农业经营主体，发展适度规模经营，能够提高务农的吸引力，促进更多高素质劳动力留在农村，更好地吸引要素下乡，缓解农村的空心化、老龄化问题。同时，能够为特色产业发展和农村一二三产融合发展创造良好条件，促进乡村实现产业兴旺。
存在问题：一是模式推广受到一些制约。一方面，各家各户的土地普遍较为分散，实现土地集中连片耕种还有一定困难，影响了代耕代种代收的经济性。由于不少农民希望将土地全部托管，相关合作社只得采取先受托全部土地，再将较为偏僻的土地再次委托出去的办法。另一方面，当地现有一些农机户，存在一定规模的土地流转，土地托管模式的进一步推广面临土地集中的困难，也与既有农机户存在一定的利益冲突。
二是农业生产技术有待进一步提高。先进的农机和新型种植方式只是为增产提供了可能，还需要符合当地实际的先进农艺作为支撑。出于规避风险的考虑，农业经营主体更愿意采用熟悉的技术，对应用新技术动力不足。由于经费有限，乡镇在农业技术推广方面往往“有项目就干，无项目就看”，服务作用难以充分发挥。因此，当地的农业生产技术和先进地区相比还有明显差距。
三是利益联结机制和农民就业保障有待进一步完善。一方面，面对土地托管、土地入股等新选择，许多农户还是更愿意选择传统的土地流转方式，虽然降低了风险，但是利益联结关系不够紧密。一些农户担心土地收益增加是一次性的。另一方面，随着适度规模经营模式的推广，更多劳动力将被解放出来，确保有劳动能力和意愿的农民实现充分就业可能存在一定压力。
有关政策措施建议
汪清县农村人口流失和土地经营结构的现状在全国具有一定代表性，推行土地代耕代种代收的经验和问题也值得参考借鉴。结合调研分析，提出以下政策措施建议。
积极稳妥发展农业适度规模经营。通过农机购置、税收、信贷、教育培训等方面的政策支持，大力培育新型农业经营主体和新型职业农民，在农户自愿的基础上推进互换并地，积极发展土地流转、生产托管、股份合作等多种形式的农业适度规模经营。同时，保持历史耐心，不搞“一刀切”、不搞行政命令，防止人为垒大户、排挤小农户，确保农业现代化行稳致远。
将优质农田和先进农业技术更好结合。深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，加强高标准农田和水利设施建设，继续推进轮作休耕和结构调整。加大对乡镇农技推广工作的支持力度，构建以政府农技推广机构为主导，农业科研、教育等单位和涉农企业广泛参与的多元化农业技术推广体系，努力实现农机、农艺结合，良种、良法配套，推动农业高质量发展。
注重维护农民利益和促进农民转移就业。完善保底产量、保底收益等合约设计，充分发挥试点示范作用，引导更多农民选择在承担一定风险的同时获取更高期望收益的、更加紧密的利益联结机制。加强对合作社等新型农业经营主体的监管，避免“空壳社”、合同违约等侵害农民利益现象发生。加强特色优势产业培育和农民职业技能培训，促进农民转移就业和增收致富。
（作者系国家发改委投资司、就业司挂职干部）