——广西百色、桂林、柳州三地应对经济下行压力专题调研
□梁金修 楼今
2019年底，我们赴广西壮族自治区百色市、桂林市、柳州市开展了地方应对经济下行压力专题调研，覆盖到百色全部县区、桂林和柳州部分县区以及三地多个园区和企业。总的来看，有关地方认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，奋力推进“六稳”工作，积极探索一些有效做法，对冲了经济下行压力，为全国“稳住大盘”做出了贡献。同时，一些地方也存在不少困难障碍，面临一些瓶颈制约，且多是地方层面难以解决的问题，只有通过优化顶层设计、综合施策，才能有效破除障碍、推动发展。
做法和经验
有关地方结合当地实际，主要从供给侧、需求侧和营商环境三个方面发力，千方百计对冲经济下行压力，努力做好稳增长工作。
——从供给侧发力，全力促进产业发展。加大对重点工业行业支持力度。柳州市围绕强龙头、补链条、聚集群，培植“工业树”、打造“产业林”，深入实施“一行一策”“一企一策”。推进农业重点项目建设。百色市积极推进现代特色农业示范区、特色农产品优势区、优势主导农业产业发展、农产品加工发展；柳州市全面落实生猪生产“铁桶计划”，大力发展生产周期短、替代性强的优质家禽产业。大力推进基础设施领域补短板。桂林市出台基础设施领域补短板实施方案，抓住国家降低部分基础设施项目最低资本金比例机遇，利用专项债优先支持一批经济社会效益比较明显、群众期盼的公共服务等项目建设。
——从需求侧发力，全力促进消费增长。汽车消费在经济增长总体格局中占据重要位置，是影响GDP的重要风向标之一。柳州市多措并举推动新能源汽车消费，形成了推广应用新能源汽车的“柳州模式”。主要政策亮点是建立健全“政企三级联动”机制，在生活小区、机关单位、学校、医院、商业超市、主干道路等区域，建设新能源汽车停车示范区，允许新能源汽车使用公交车专用车道，为新能源汽车的使用推广创造便利条件。在国家补贴政策退坡的情况下，截至2019年11月底，柳州市已累计生产各类新能源汽车110,043台，销售102,359台，累计上牌新能源汽车62,477台，在促进新能源汽车消费、汽车产业发展、生态环境保护等方面取得了显著的综合效益。
——从营商环境发力，全力改善经济运行条件。三地纵深推进“放管服”改革，持续改善政务、建设经营、融资、税费、人力资源、信用、法治等环境，不断提升营商环境的便利化水平。据统计，三地企业开办、建筑许可、获取电力、不动产登记等7项重点指标，比2018年办理时间减少84%~99%、环节减少30%~82%、材料减少61%~96%，其中不动产登记、企业开办实现1个工作日办结。企业投资项目投资许可、规划许可、施工许可三个阶段办理时限大幅压缩，部分工业园区实现“拿地即开工”。百色市建立市、县领导服务企业机制，实现投产达产项目服务全覆盖，搭建“政银企”交流平台，切实推进解决企业融资难、融资贵问题。
问题和障碍
调研发现，受中美贸易摩擦、非洲猪瘟、国内需求不振等外部内部多重因素叠加影响，地方在抓“六稳”特别是稳投资、稳增长方面面临着各种各样的困难和障碍，规上企业普遍负增长甚至“退规”，可谓“压力山大”。在内部影响因素中，部分是共性问题，主要是要素性、体制性和政策性制约。
——用地和能耗指标成为地方发展重要制约瓶颈。三地干部群众和企业家反映最多、最强烈的诉求就是规划之间不统一甚至相互掣肘，特别是建设用地指标已经成为当地发展的制约瓶颈。一些看得准、比较好的项目，其资金都已经到位，但就是难以落地，因为2019年度建设用地指标已经用完；一些已经开建的项目和工程，因为涉及用地指标占补平衡，调整程序复杂、推进缓慢，不排除成为“半拉子工程”的可能。这一问题的关键症结是，现有的国土空间规划、城乡建设规划、林地利用规划、国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、乡村振兴规划以及当地的一些特有规划等多类规划、多个规划相互之间“打架”，没有实现“多规合一”。
党中央、国务院高度重视空间规划改革，习近平总书记多次强调要“一张蓝图干到底”。国家层面业已选择28个县市开展“多规合一”试点，截至目前已取得一批可复制、可推广的经验。但在没有开展“多规合一”的地区和城市，规划顶层设计的弊端和短板正在实实在在地影响和制约着地方经济发展。深化“多规合一”改革将是新时期推进乡村振兴、推动新型城镇化、促进城乡融合发展的关键因素，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。
此外，三地干部群众和企业家反映较为强烈的另一个诉求是能耗指标束缚地方发展，特别是关乎相对不发达的重工业地方和城市，这也涉及到约束性指标的科学制定问题。以百色市田东县为例，当地结合自身区位条件、产业基础和资源禀赋，选择化工作为当地主导产业。但由于能耗指标束缚，一些规上企业无法达产满产，一些招商引资项目难以落地。
——金融资源下沉基层远远不够。货币政策传导机制的疏通、金融资源对小微企业和“三农”的普惠几乎已成当前金融的主要课题，虽然在中央三令五申下取得了不同程度的进展，但大量基层的“毛细血管”还是处于饥渴状态。比如，百色市田东县从2008年开始启动农村金融改革到现在，用10多年的时间逐渐探索形成了“六大体系”，获得了肯定和认可。但即便如此，也仍然存在一些堵点痛点和难点，其他地方更是如此。
一是授信额度不高。各类银行、各家银行普遍是小额授信，只有3万~5万元，难以满足“三农”发展需求。
二是支持机构不多。在现有县级金融体系中，支持“三农”主要靠农商行、信用社和村镇银行，大型国有银行和股份制银行县支行业务寥寥。比如，农业银行虽然“姓”农，但真正投入支持“三农”的资金比例较低。
三是审批权限不足。大型国有银行和股份制银行县支行的审批权限不够，难以开展针对“三农”的金融产品创新，一些自上而下的金融产品“水土不服”，难以发挥作用。
四是农村产权入市不畅。农村产权改革推进缓慢，农村产权抵押贷款的入市路径依旧坎坷。信用体系建设特别是贫困地区的农村信用体系建设急需采取非常之规，以收非常之效。
五是利息不能抵扣税费。银行所收取的任何贷款利息均不提供发票，企业没法抵税，不利于减轻企业负担。
——区域协调发展格局形成任重道远。区域协调发展的核心要义在于因地制宜与一体联动，与此相对应的支撑基础为比较优势与整体优势的发挥，以实现错位发展与合力发展。无论从全局看，还是从跨区域、次区域、微区域以及跨国际来看，这两个方面都有大量的工作有待推进、有待完善。
一是从广西与其他区域联动来看，尚未形成高效有序的承接产业转移，其中一个堵点是基础设施存在短板。比如，身处联结粤港澳大湾区和成渝城市群两大经济增长极的中间腹地，但此间的货运通道却是“拐弯”的，物流运输不经济。
二是从广西自身来看，一体联动发展尚未完全理顺。比如，多个地市提出“铝二次创业”，而有些地区的铝土矿资源已近枯竭，且由于电价高，只能发展低端铝产品。再比如，百色3个县区提出争创“国家级芒果现代农业产业园”，而国家政策只能以县为单位申报且只支持一个，直接造成内耗和割裂。
三是从广西的对外开放来看，习近平总书记在广西视察工作时指出，广西要释放“海”的潜力、增强“江”的活力、做足“边”的文章。“海江边”三篇大文章尚有若干篇章待书写。比如，与越南的铝土矿合作开发还没有实质性破题，两国边贸口岸建设进度不一。
——基层抓落实过程中还存在一些困惑和困难。2019年是“基层减负年”，中央采取了一系列重要务实举措，取得了比较明显的成效，但仍然存在一些“顽疾”，影响着基层抓落实的成效。
一是各类督检考评虽然大幅减少，但数量频次依然偏多，且在方式上仍然强调留痕，过于强调过程管理，而对实效成效的考量却不够突出。各类周报表、月报表依然不同程度地存在，基层干部大量的时间和精力耗费在文字性、事务性、程序性工作上，难以心无旁骛地扑下身子深入到一线抓落实、干实事、干成事。
二是需要加大落实中办《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》的力度，特别是要建立健全勇于担当的保护机制和容错纠错机制，进一步细化机制内容，提高制度的可操作性。否则，基层干部对于什么工作允许试错、可以纠错不明了，抓工作放不开手脚，束手束脚就难以创造性开展工作。若是多干多错、不干不错就更糟糕，会形成逆向选择。
三是政策在基层的落实效果打折扣。个中原因林林总总，其中之一是有的政策文件完全是体系内语言和表达，没有做到明白如话，且层层套头转发文件，基层干部和群众难以理解把握政策的核心要义和精髓要求，难以充分消化、运用政策。另外，有的政策“一刀切”，没有充分考虑地方实际特殊性和差异性，操作性不够强，也影响了政策落实成效。
思考和建议
结合调研过程中地方反映的诉求、意见和建议，提出如下思考和建议。
——促进推行“多规合一”。一是在面上铺开“多规合一”试点。由相关部门统筹安排，在总结全国28个试点县市经验做法的基础上，利用好编制“十四五”规划的宝贵窗口期，有步骤、有次序地推开实施“多规合一”，科学合理地绘制“蓝图”，力争“十四五”时期全面实现“一本蓝图管到位、一张蓝图干到底”。二是用活用足“两个调整”政策。对于制约地方发展的用地和能耗两个关键制约瓶颈，中央财经委员会2019年第五次会议已经确定大政方针。韩正副总理在国家发改委召开座谈会时明确强调，要在严守国土空间规划“三条控制线”基础上调整完善投资项目土地使用政策，在严格控制能耗强度基础上分区域调整优化能耗总量控制。这“两个调整”对于类似百色、柳州等地方是巨大政策利好。相关地方可结合“十四五”规划编制，因地制宜地调整完善土地使用政策、调整优化能耗总量控制，中央层面应加强对优势地区和贫困地区的政策支持。三是切实推动规划体制改革。将规划体系、规划编制、规划审批、规划执行等方面和环节的改革作为“放管服”改革重要内容加以推进。特别是要将用地审批与投融资、项目建设等一体谋划、一体推进，大幅提高审批效率，推动各类投资加速落地，形成实物工作量和有效投资。
——促进金融资源下沉基层。一是提高对贫困县的授信额度。在脱贫攻坚决战决胜之年，需要采取非常之策。可在国家层面和省级层面较大幅度提高对贫困县的授信额度，并且按照“四个不摘”的要求，次第推动与乡村振兴的衔接。二是强制大型国有银行特别是“农”字头银行提高支持“三农”比例。人民银行、银保监机构要放宽贫困地区县支行的审批权限，并对提高“三农”业务比重制定专门的实施办法和考核办法，着重发展农业供应链金融。三是大力丰富农村金融体系。打好银行、保险、政府专项债券、企业债券、海外债券、证券、基金、担保、国际组织贷款等金融手段的“组合拳”，探索投贷联动、银保联动、银债联动等模式，特别是要在国家层面加大对贫困县金融的再担保力度。四是加快推进农村产权制度改革。尽快全面完成农村产权确权颁证工作，畅通农村产权抵押入市渠道，丰富拓展抵押品种。打造综合性农村产权交易平台，促进城乡资源平等交易，加快集体经济股份制改革步伐，向“三农”释放农村产权改革红利，促进农村二次飞跃。
——促进跨区域一体联动。一是落实落细中央财经委员会第五次会议精神，加快全面建立生态补偿制度步伐，健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿机制，为区域一体联动发展提供制度供给。二是深入开展区际利益补偿试点，做好资源输出地和资源输入地利益平衡和激励。三是健全流域污染防治补偿机制，包括污水排放治理、重金属等固废危废污染处理等，用制度保障“金山银山”不能妨害“绿水青山”。四是完善特殊地区利益补偿机制，对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效财政转移支付。比如，百色地区集“老少边穷”于一体，要在机制上保障此类地区与全国一道实现全面小康。五是建设一批重要关节交通基础设施，结合推进“一带一路”向东盟开放发展、西部陆海新通道建设等重大国家战略，在“十四五”时期着力打通一批“断头路”“拐弯路”。
——促进基层狠抓落实。一是进一步推进落实中办《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，以上率下，久久为功，特别是将各类督检考评的重点切实转到对实际成效的衡量上来。比如脱贫攻坚，不要上传N多材料，就看贫困户收入提高了多少。再比如缓解小微企业融资难、融资贵，不要看发了多少文件，就看县里多少小微企业多增了多少贷款和资金。二是结合地方实际完善容错纠错机制，可以尝试“容错纠错清单”管理方式，明确可以容错纠错事项，明确免责标准程度，切实营造激励担当作为的政治生态，激发呵护基层干部真抓实干的积极性，促进基层敢干事、多干事、干成事。三是加强对基层的政策培训和业务指导，做好政策解读和宣传，从省级到县级，结合当地实际逐级细化，对中央政策进行融会贯通式解读和指导，并制定操作性强、能落地、可见效的实施方案，力戒层层转发文件，上下一般粗，一发了之、一读了之。
（作者分别系国家发改委办公厅、法规司挂职干部）