——湖北宜昌城镇老旧小区改造调研报告
□姚佳
推进城镇老旧小区改造，是培育壮大国内市场、保障改善民生的重要抓手。湖北宜昌是全国老旧小区改造试点城市，笔者就宜昌伍家岗区、西陵区、点军区等地老旧小区改造进展情况进行了实地走访和交流座谈。综合来看，老旧小区改造对于提升居民居住品质成效明显,但筹资、办证、协调等难题也在一定程度上掣肘老旧小区改造的潜力发挥。未来，城镇老旧小区改造必须更大力度调动社会资本积极性、更加精准推进相关领域改革、更广范围形成工作合力，充分发挥老旧小区改造对投资和消费的双向带动作用。
改造进展总体顺利
湖北宜昌自2017年底启动老旧小区改造，通过政府、居民、社会等多主体共同投资的筹资方式，聚焦水路气电等基础设施和社区服务管理，着力推动城镇老旧小区旧貌换新颜。截至2019年7月，已经完成改造总任务量的1/3。
从改造总量看，老旧小区改造进展总体顺利。根据国家目前明确的标准和范围，宜昌市共有城镇老旧小区956个，涉及30万人。截至目前，宜昌市累计改造完成城镇老旧小区269个，显著改善11万多城镇居民的居住环境和生活品质。2019年宜昌计划新增改造完成老旧小区100个，截至当年7月底已开工47个，完工13个，其他正在抓紧开展方案设计及项目招标，可以确保年内完成改造任务。老旧小区改造对提升居民居住品质效果明显，比如嘉明小区改造前房价仅相当于周边商品房房价的2/3，改造后房价已基本相当。
从改造内容看，社区软硬件环境均有所提升。宜昌市按照保基本、后提升、再完善的分级改造标准，优先保障解决水电气路、消防、安全环保等必改项目，其他增量服务由居民“点单”定制。比如，嘉明小区加装2部电梯、增设162个停车位（相当于住户的1/3）；红光小区深挖本地屈原昭君文化，建设100米小区文化浮雕长廊；航道小区增设幸福食堂，为居民提供每人每顿10元的简便午餐，同时利用民政局专项补助资金为5名困难老人进行卫生间和卧室适老化改造。
从运营机制看，多方筹资机制已经初步形成。宜昌市鼓励小区公共部分改造资金由政府、管线单位、原产权单位、居民等共同承担，建筑物本体改造资金由居民、原产权单位自行承担。伍家岗区2019年启动改造的19个小区中，共有1657户居民出资参与改造，筹集资金约35万元，农行小区、西坝路小区、红光小区等争取原产权单位出资809万元。此外，改造完成后的“以支定收”物业管理能够维持日常运转。嘉明小区、航道小区等对每平方米收取0.4元的物业管理费，小区停车位对区内业主和外来车辆实施差别性收费，总体上能够维持社区管理的日常开支。
据相关单位初步测算，宜昌小区改造的投资均为“百万级别”，比如，西坝路小区、黄龙小区的改造投资量分别为425万元和413万元。据相关部门测算，宜昌待改造城镇老旧小区预计投资约13.6亿元，对后续消费的带动潜力也十分可观。
面临多重难题
调研中发现，尽管老旧小区改造成效明显，但要更好发挥改造对投资和消费的“杠杆”作用，还面临多重难题。
从投资看，主要是“钱”和“证”的问题。一方面，绝大部分资金来自地方政府出资，社会资本投资积极性不高。尽管宜昌市政府鼓励多主体共同承担改造资金，但从实际运作情况看，市、区两级政府承担了80%~90%的改造资金；水电气网等管线单位属于垂管部门，预算需要上级审批，参与出资和支持配合协调难度大；老旧小区原产权单位，多数因经营状况不佳或倒闭根本无法出资；老旧小区的居民普遍收入不高，自筹资金能力有限；少量社会资本方通过承接小区广告等方式予以赞助，比如，对小区打折出售路灯和门禁设备等。
另一方面，历史原因导致老旧小区改造所需凭证不齐，且办证繁琐，难以获得施工许可证。老旧小区改造工程按照建筑改扩建工程实施，由于老旧小区建设年代久远，普遍缺少规划选址意见书、用地规划许可证、建设工程规划许可证、沿途勘察文件、施工图设计文件审查合格书等要件，因此无法办理施工许可证，并影响后续的渣土运输许可证、主材送检、质量检验等一系列工程进度，改造工程即便有钱也难以落地。
从消费看，主要是供给“量”和“质”的问题。一方面，适老化改造普遍缺乏。老旧小区具有两大特点，即建筑楼层不低、业主年龄偏大，建筑物楼层均在6层以上，公共服务、建筑物单体、住宅内部辅具等适老化改造需求巨大。在走访的5个小区中，60岁以上老年人占比至少达到40%，但实际情况仅有2个小区有加装电梯、进行住宅适老辅具改造，老年人需要的社区餐饮、照护等服务也普遍缺乏。另一方面，停车位配建总体较低。在汽车普遍进入家庭、部分老年人需要开车接送孙子女上学等情况下，老旧小区停车位普遍只能达到业主需求的30%~50%，明显小于实际需求。比如，窑建庭院小区提供车位70个，而小区业主自有车辆140余辆。此外，社区医疗等服务质量总体不高。走访的5个小区基本没有配备社区医院或签约家庭医生，仅红光小区依靠原来的红光港机厂附属医院留有一名医生，也仅提供打针、开非处方药等基本服务。
总的来看，受资金、办证等投资要素掣肘以及养老、停车消费供给不足等因素影响，老旧小区改造的潜力没有充分发挥，杠杆效应并不明显。
统筹协调多方支持
城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，必须统筹协调多方力量，破解资金、办证等要素供给难题。同时，结合老旧小区业主的真正需求，优化消费供给、带动更多需求。
多渠道加大老旧小区改造的资金支持力度。近期，国家已经明确对城镇老旧小区改造安排中央补助资金，湖北省也拟对老旧小区改造进行补贴。鼓励金融系统开发针对老旧小区改造的优惠金融产品，探索在个人贷款、银行卡、掌银、存款、理财产品等个人业务方面为老旧小区改造及社区居民提供全方位金融服务。加大对水电气网等垂管部门协调力度，在预算审批、资金拨付等方面提高灵活度，为老旧小区改造提供便利。
简化老旧小区改造施工许可证办理手续。在规划选址、施工设计、工程许可等方面，出台针对老旧小区改造的简化流程政策。对老旧小区加装电梯，考虑到目前施工许可证主要适用于300平方米以上的建筑，而加装电梯的旧住宅建筑面积一般较小，可考虑对加装电梯的井道施工取消办理施工许可证。对于施工图审查，可考虑由地方政府指定相关部门所属事业单位，免费提供设计技术服务，解决因工作量小而没有设计单位愿意承担的困局。
大力推进适老化改造和立体停车库建设。将物业管理区域内的广告发布、便民服务亭设置和经营、停车收费、快件存储柜场地租赁收费等，通过物业服务合同约定，打包赋予物业服务企业经营，允许物业企业自主开展家政、医疗、老人陪护、小饭桌等便民服务。积极打造智慧社区，比如，大力推广专门以社区及相关人员为对象的线上社区共享平台，以规模效应提升小区养老、医疗、维修、餐饮、家政服务供给，强化对社会资本的吸引力。鼓励地方政府对老旧小区改造修建立体停车库给予用地、补助等方面支持。
（作者系国家发改委综合司挂职干部）