——江西省特色小镇建设发展调研报告
□潘玛莉 马子健 赫胜彬 楼今
当前，特色小镇建设正在经历大洗牌，特色小镇的积极意义日益凸显，但也面临诸多困难。国家发改委驻广西田东县挂职干部去年年中赴江西省吉安、赣州、景德镇等地开展调研，通过实地考察南康家居小镇、景德镇市陶瓷文创小镇、航空小镇等特色小镇，以及与相关政府部门座谈访谈，深入了解了江西省特色小镇建设发展情况。
取得阶段性成效
目前，江西共制定省级特色小（城）镇创建名单65个，包括省级特色小城镇39个，省级特色小镇26个。此外，江西各市县层面也同步开展了市县特色小镇创建工作，共创建市县级特色小镇34个、特色小城镇69个，另有企业命名的小镇25个。各地高度重视、主动作为，特色小镇建设取得阶段性成效。
特色产业加快发展。各地把特色鲜明和有发展潜力的优势产业，作为主导产业来精心打造，逐步形成了各具特色的产业集群。2018年江西全省特色小（城）镇主导产业产值约1289亿元，其中有18个小镇主导产业产值超10亿元。比如，南康家居小镇家具产业产值约340亿元、金溪香谷小镇香精产业产值约100亿元、景德镇航空小镇航空产业产值约93亿元。
基础设施更加完善。江西省大力推进小镇基础设施和公共服务建设，2018年新建、改建基础设施和公共设施项目总投入分别达87亿元、137亿元，完成投资分别达35亿元、79亿元，小镇功能和人居环境不断改善。
发展活力逐步增强。各地在创新特色小镇体制机制上狠下功夫，坚持市场化运作，深化“放管服”改革，大力推行PPP模式，各种生产要素迸发出新的活力。据统计，2018年全省特色小（城）镇建设吸纳社会资本约422亿元；全省特色小（城）镇共实施PPP项目49个、总投资约217亿元。
定位不准特色不足
在当前各地对特色小镇热情不减的背景下，特色小镇建设发展过程中也暴露出一些问题，主要表现在以下方面。
地方政府干预过多。地方政府作为特色小镇的主要设计者，对特色小镇产业定位、空间形态、建设内容、投资总量、运行方式与建设进度等均设定了要求，有浓厚的计划色彩，容易忽略特色小镇资源基底、发展目标和经济社会发展阶段差异，在强烈的绩效动机和强大的行政权力下，设定过于僵硬、急功近利的标准。有些缺乏基础的地级市甚至提出要建设几十个特色小镇，忽视了经济发展规律和城镇化规律。
市场定位不够精准。有些特色小镇建设过程中对市场规律、成本选择、要素自然聚集等因素缺乏足够的重视。部分文旅小镇地理位置偏远，没有足够的周边市场支撑，仅靠吸引几百公里以外的远方游客来维持运营，成功率较低。一些基于制造业的特色小镇，脱离产业配套、区位交通等因素凭空打造制造类产业园区，难以实现要素集聚和生态宜居。一些新兴科技特色小镇由于没有与消费市场和人才市场形成良好互动，难以有效吸引高素质人才。
产业支撑能力不强。产业是特色小镇的核心，也是重要支撑。特色小镇要有竞争力，关键是要打造特色产业。与发达省份相比，江西省特色小镇产业特而不强、特而不新、特而不优，要素集聚不强，产业基础不扎实，缺乏在全国范围内有影响力、有竞争力的特色主导产业。有些特色小镇没有从自身资源禀赋出发，找准最有基础、最有优势、最有潜力的产业，只是片面追求上量上规模、“赶时髦”，甚至有些小镇盲目引入房地产商开发，导致住房成本增加，对其他优势产业产生了强烈的挤出效应。
千镇一面特色不足。部分地区对自身产业、文化、生态、区位、地貎、建筑等资源研究不透、挖掘不足，导致小镇特色不够明显。比如，一些地区在特色小镇规划过程中片面将“风貌保护”理解为仿古装饰，古建筑要素的滥用与生硬堆砌现象较为普遍。一些地区的小镇大拆大建、生造特色，建筑风格千篇一律，缺乏特色，如徽派马头墙建到了小镇，甚至出现与本土文化毫不相关的荷兰风车、教堂尖顶等“中西结合”元素。
资金保障捉襟见肘。充足的资金投入是特色小镇持续健康发展的有力保障，而仅依靠有限的政府财政资金和国家扶持资金是远远不够的。特色小镇涉及基础设施和生态环境相关建设，回报时间长、收益率低，社会资本参与的积极性不高。受政府融资数量的限制，特色小镇对于资金的大规模、持续性需求难以得到满足，加之建设进度缓慢也容易使金融机构和社会力量失去信心。据统计，2018年江西省有13个特色小镇吸纳社会资本不足1亿元。
体制机制不够完善。部分特色小镇在土地运作、扩权强镇、城镇管理等面临诸多掣肘。一方面，我国城市管理体制中，大城市具有整个行政区域的管辖权，不同等级城镇在建设用地指标等计划资源分配方面不均衡，“向心化”资源聚集态势突出。特色小镇多位于郊区，范围内多是集体土地，其开发利用受到法律法规较多约束。另一方面，特色小镇基础设施建设工程量大、资金量大，PPP等领域法律法规存在制度空白，加大了社会资本进入的难度。
以体制改革促小镇发展
特色小镇有助于释放增长潜力、畅通经济循环，是缓解不平衡不充分发展问题的有效药方。为进一步规范特色小镇建设工作，提出以下建议。
加快推进管理体制改革。积极推动城镇等级化行政管理体制改革，通过改革赋予小城镇在土地、财政、税收、融资等方面更多自主权，激发特色小镇发展潜力。进一步明晰城乡建设用地增减挂钩、存量土地转换为特色小镇、低丘缓坡地用于特色小镇建设等土地政策。按照“小城镇、大服务”改革方向，通过政府工作信息平台提供信息传递、中介服务和监督管理等服务，推进权力清单、责任清单和负面清单管理模式。注重规划的弹性，坚持市场与企业的主体地位，为市场的不确定性留出调整空间。
积极推动功能融合升级。强调特色小镇功能复合，着力完善基础设施，使其能主动承接大城市人口、产业及其服务功能的疏解，谋求区域可持续发展。强调产业和文化在激发空间活力方面的作用，寻求差异性定位，把握价值与优势的整合创新。呼吁人文关怀，尊重小镇的历史文脉，把握空间尺度，营造真正人性化空间。立足特色小镇产业突出功能，积极探索多元化建设模式，提升核心竞争力。打造“特色小镇+”的品牌，通过多要素集成、多业态聚合、多功能融合，搭建以城带乡、城乡互动的有效载体，构建创新创业平台，激发市场活力和社会创造力。
深挖特色优势推动差异化发展。深度挖掘小镇的传统文化，形成自身独特的文化标识。综合分析气候特征、山体水系、本土植被、历史沿革、文物分布、民风民俗、视线通廊、用地现状、交通系统、公共设施设置等多种因素，配以适合的空间总体序列与节奏、建筑风格、建筑高度、建筑群体组合模式、建筑单体风格与形式语言、建筑材料、建筑色彩，不拘泥于传统规划对片区整体风格、结构的打造，而是针对地块不同现状条件和未来功能需求，采用因地制宜的改造更新手法，通过本土化、个性化、精细化的设计语言塑造特色，传递出神形兼备的小镇特征。
加大资金保障力度。在财政支持方面，参照2014年财政部、国家发改委、住建部三部委联合推进建制镇示范试点的支持政策，对全国特色小镇每年安排一定数量专项资金予以支持。在投资支持方面，采取社会化运作模式，将部分基础设施建设交由社会主体参与承担。在债券发行方面，将特色小镇专项债券列入国家年度地方政府债券发行计划，主要用于支持特色小镇完善基础设施和培育特色产业。
（作者系国家发改委地区司、国防司、规划司、法规司挂职干部）