——江西赣州市农民住房建设管理调研报告
□ 徐新宇
农村住房管理工作与农村广大群众利益息息相关，对秀美乡村建设和推进乡村振兴具有重要影响。江西省赣南的农村面貌经过近年来土坯房改造和秀美乡村建设，发生了翻天覆地的变化，但农村建房管理方面还存在一些亟待解决的问题。为深入了解当前农村建房管理情况，笔者来到于都、安远、章贡区等地进行了实地调研，对发现的问题，通过学习和借鉴外地经验做法，探讨了解决的办法和措施。
治理管控难到位
近年来，赣州市级层面下放了农村建房管理的事权至县（市、区）政府。自承接事权以来，县、乡政府重视程度有了大幅度提升，出台了管理办法，推动先审批后建设，普遍推行“五到场一公开”；制定巡查管控机制，乡镇整合人员力量并聘请协管人员加强流动巡查，组织人员拆除“超”建房屋。农民住房“超高超大”现象得到有效遏制。但在治理管控过程中还存在一些问题和困难。
没有做到全流程管控，“超”建现象还存在。县、乡两级工作重点在严控“超”建上，对村庄规划、建房选址、严格审批、建设监管、竣工验收，没有严格全流程监管到位，乡镇一般一年集中审批两次，没有做到常态化管理，没有及时审批，建新必须拆旧没有管控到位。
旧宅基地没有得到有效利用。近两三年来，全市拆除危旧房“空心房”腾退出的宅基地面积很大，但除少部分在原址建新外，大部分地还留在农民手里，难以统一规划用于集中建设，造成了农村建房用地事实上的紧张状况。急于建房的农户往往选址村庄附近非基本农田建房，占用耕地新建住房仍占一定比例。
村庄规划和集中统一建房点难以落实。村庄建设规划和土地利用规划没有合一，规划很多停留在“纸上作业”，规划中确定的建设用地，村民参与和知情并不充分。很多基层干部认为要管好农民建房，规划农房集中建设点是“关键一招”，但土地流转涉及千家万户，公共设施配套又需大量资金，基层感到压力大，导致积极性不高。
县城和中心城区严管区域农民建房诉求强烈。县城和中心城区普遍十几年来没有审批新增农民建房。章贡区农民建房诉求强烈。据沙河镇不完全统计，在城镇规划区外、严管区内具备申请条件且有迫切建房需求的有110户；区内城镇开发边界外共有28个行政村，共有农户近万户4万余人，迫切需要建房户约340户。解决他们的住房问题，需市、区两级有关部门规划落实集中建房选址，但市、区有关部门联动不够，规划集中建房点一直没有摆上议事日程，工作严重滞后。
“超”建存量大治理难。“超”建形成由来已久，特别是2012年~2014年超建存量大，严重影响村容村貌，助长攀比乱建歪风，冲击土地执法刚性。对既成事实的“超”建存量房，依法拆除很难，不拆又显失公平，基层普遍管“后”不管“前”，影响村民依法遵规建房的自觉性，冲击依法管理的工作环境。从调研的县、乡情况来看，“超”建存量建筑台账普遍不实、不完整。
无序建设纠偏难。农村超占面积庭院、占路建设的房屋、附属用房建设不规范等严重影响村容村貌，如何纠偏，基层思考不多、办法不多。农民建房存在贪大攀比思想，受制于建房资金影响，“赤膊墙”现象较突出。如何治理“赤膊墙”、统一风貌管控、打造秀美乡村，难度很大。因农房散乱，改善道路、供水、排水等农村基础设施难度加大，往往一个村庄，特别是贫困村，为改善公共服务，县、乡配套几百万元也难以达到较好效果。
县乡管理力量薄弱。乡镇管理力量普遍不足，“五到场”监管很难完全到位；村级组织发挥作用较弱，村级集体主体作用未发挥。有些地方尝试成立村民建房理事会向建房户收取押金，但因村民理事会管理积极性不高，成效并不明显。
面积法定不能破
笔者在江西余江调研发现，这里在规范农村村民住房管理上抓住了主要问题、破解了重要节点、取得了良好成效。
以“宅基地”改革和管理创新为抓手，抓住了解决问题的“牛鼻子”。余江宅改广度和力度很大，改革进展顺利，其中关键的一点是坚持了“一户一宅”、面积法定原则，原则上户外的厕所、畜禽舍、倒塌房、影响公共设施的院套等，实行无偿退出。对历史形成的超占多占、且确实无法退出的，一律由村民理事会以有偿使用的办法进行收费。对一户多宅或“一户一宅”超面积的根据其超出面积实行阶梯式计费，形成了对多占宅基地农户退出土地的倒逼机制。
余江利用宅改之机，全面摸清宅基地底数。改革后，严格依规划按程序审批，农村建房重回法定面积和“一户一宅”公平起点，杜绝了未批先建，少批多建现象，彻底消除了村庄“空心化”现象，释放的用地空间可以解决未来10年~15年农民建房用地需要，试点以来90%的新增宅基地指标利用存量宅基地指标实现，避免了新占耕地。
群众的事情群众办，村民理事会成“操盘手”。
余江全县1040个自然村都成立了理事会，各村把农村能人、致富能手、乡贤入选理事会，在宅基地改革和管理中发挥了关键作用。农民自己出主意,想办法解决这些难题,各试点村探索出用有偿使用办法调整历史遗留的多占超占宅基地的问题;用择位竞价办法解决村民之间宅基地选址利益冲突;有的村对有偿退还宅基地收归集体资金不足采取台账式管理（简称“地票”），先与退出户签订退出协议，登记好退出面积，使家庭成员需建房时，安排等面积宅基地。全国政协经济委员会副主任、原中农办主任陈锡文评价：“把土地所有权放在农村小组，事实证明，只有维护农民的财产权才能够有积极性”。
注重政策整合、利益引导，巩固乡村治理成效。余江紧紧抓住“宅改”推动农村土地秩序管理。同时，注重统筹协调，以农村土地制度改革为抓手，全面推进农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化“一改促六化”。村容村貌和社会风气等发生重大变化。江西省上饶市2017年部署农村宅基地创新管理工作，坚持以抓宅改促规范建房秩序，不仅实现了农村宅基地管理工作顺利推进，更为乡村振兴创造了条件和优势。
解决“超”建的办法持续推动较难。余江、上饶两地以对“超”占多占宅基地实行有偿使用，采取梯级收取费用的办法形成倒逼机制，有利于旧宅基地收归集体。但其做法缺乏法律依据，且靠村民事务理事会收取有偿使用费，持续推动很难，无法长期彰显公平，易激发新的矛盾。
完善制度加强统筹
从调研情况看，赣州县乡两级基本上接住了“管”控责任，但重“管”轻“理”，对系统性解决问题缺乏系统设计和制度创新，尚未跳出管理困局。可以说基本上做了管住超建“上半篇文章”，如何做好规范治理的“下半篇文章”还需要从细谋划、抓常抓实。破解这些问题，需要从制度保障上加以解决。解决农村村民住房建设用地“从哪里来”。当前建房人群主要集中在成员成年分户、返乡人员和非集体成员占地建房。用好旧宅基地和统一规划集中建房点已成为突出问题。解决全过程管理“如何规范”。建新必须拆旧，违规存量建筑怎么治理是突出节点。解决乡镇和集体组织“如何尽责”。村级集体所有权弱化和土地执法刚性弱化是乱的主因，应该回归根本，从制度设计上切实强化集体所有属性和执法刚性。
此外，笔者认为，国家应系统思考农村建房管理工作。农村建房管理不仅涉及农民“住有所居”的问题，还涉及农村治理和公共服务配套完善，更涉及农民财产权益保障增值，直接关系农村稳定、农民富裕、乡村振兴，需要进一步统一思想，集中力量抓综合施治。同时，以更系统的维度来构建管理体系。农村建房管理不仅仅是管理规范一个简单层面的问题，应该是一个系统工作，涉及在哪里建、怎么建、谁去管、怎么保障、怎么协同统筹多方面节点，应该把工作系统中的重要节点打通，连“点”成链，应该选准突破口，以“点”带“面”，推动形成环环相扣治理良好的工作生态圈。
其次，要更精确地找准工作突破口。农村建房乱象由宅基地管理乱象而起，宅基地约占农村建设用地的70%，推进乡村建设和振兴绕不开这个重要问题。笔者建议出台指导文件，以宅基地规范管理为总抓手完善制度政策，破解农村建房难管问题。
此外，以更强更集中的力量推进工作。目前，工作力量较分散，工作统筹不系统，应该从顶层设计层面完善制度，统筹力量。笔者建议集合自然资源、农业农村、建设、林业等部门力量，成立农村村民住房管理工作专班，长期常态督促指导推进工作，形成部门联动政策协同的工作体系。
另外，要更注重发挥基层特别是村集体组织的积极性，建立并完善县级主导、乡镇统筹、村级主体的治理体系。
（作者系国家发改委挂职干部）