——吉林省通榆县易地扶贫搬迁调研报告
□ 王征
易地扶贫搬迁是精准扶贫工程的重要组成部分，是打赢脱贫攻坚战的关键举措。吉林省通榆县是省易地扶贫搬迁任务最重的县，该县用好国家易地扶贫搬迁和土地增减挂钩政策，实施整村搬迁，促进整村脱贫，取得了积极成效。
立足县情开展试点
通榆县位于吉林省西部，科尔沁草原东陲，隶属于白城市，县域总面积8476平方公里，人口36.4万。地貌特征为沙化和盐渍化的沙丘和平原，盐碱地沙漠化严重，生态环境十分脆弱。通榆县是国家扶贫开发工作重点县，也是吉林省的两个深度贫困县之一。2015年，该县贫困发生率达21.52%，脱贫攻坚任务艰巨。
脱贫攻坚战打响前，通榆县许多贫困村基础设施和公共服务设施十分落后，土地荒漠化和水土流失严重，生产生活条件差。另一方面，通榆处于农牧交错带，历史形成了较大的宅基地面积，农村户均宅基地2067平方米，人均超过800平方米，开发利用潜力巨大。
通榆县易地扶贫搬迁工作立足县情，抢抓国家政策机遇，在陆家村成功试点的基础上，在全县推广整村搬迁的易地扶贫搬迁模式。
乌兰花镇陆家村是通榆县典型的贫困村，该村户籍人口391户917人，常住人口246户657人。其中，建档立卡贫困户92户198人，2015年人均收入仅2810元。该村基础设施落后，土地贫瘠，产业基础薄弱，贫困群众增收困难，对实施易地搬迁积极性高。2016年，通榆县决定在陆家村实施整村搬迁试点项目。试点取得了良好效果，形成了被称为“陆家模式”的经验做法。
用足两项政策筹措项目资金。一方面，依据国家和省支持易地扶贫搬迁的政策文件，争取到政策性资金1326.6万元（建档立卡贫困户人均6.7万元）；另一方面，利用土地增减挂钩政策，对拆旧区土地进行复垦，同时构建优质耕作层，在与长春新区交易后实现流转收益1.5亿元（流转1500亩）。
高质量规划建设安置新区。安置区选址临近省道，交通便利。项目总投资8540万元，占地面积12.17公顷，建设住宅楼6栋、仓房150个以及幼儿园、养老院、村综合服务中心、文化娱乐广场，并完善绿化、美化、亮化等配套设施。充分发挥工程监理、乡镇监管和村民监督作用，确保工程质量安全。
务实谋划后续产业发展。实施土地股份化改造，全村17,217亩耕地以土地经营权作价入股陆家村土地股份合作社，后来全部流转到6个家庭农场，具有劳动能力的村民成为农业产业工人；建设标准化牧业小区，发展肉羊养殖、屠宰结合项目；建立农机服务园区，提高农业生产效率；利用新区物业岗位，安置搬迁村民就业；建设电商综合站点，推动特色农产品上线销售及农民增收创业；建设农家乐、采摘园、垂钓园等，发展休闲农业及乡村旅游；加强技能培训和就业帮扶，结合本村后续产业有针对性地开展技能培训，对有意愿的劳动力组织劳务输出等。
积极促进村民融入社区。定期开展精神文明讲堂等素质提升活动，帮助村民尽快实现向社区聚集生活方式的转变。划分楼区网格，选派优秀党员、老党员担任网格长，加强农村社区化管理。发展民事调解委员会、民情理事会、文体小组等群众组织，加强村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。
从点到面深入推进
通榆县按照国家和省市工作要求，以“陆家村模式”为重要参考，在深入调查摸底并征求群众意愿的基础上，谋划了易地扶贫搬迁规划。在全县15个乡镇31个村（其中贫困村25个）实施21个易地扶贫搬迁项目，涉及常住人口12,748户28,824人，其中建档立卡贫困户5051户9197人。项目实施后，腾退建设性用地面积约3500公顷，可复垦出新增耕地面积约3220公顷，预计产生挂钩节余指标面积约3116公顷。
充分依靠基层党组织和群众的力量。遵循“政府主导、村民自治、群众自愿”原则，发挥村党支部动员组织作用，强化政策宣传解读，在先期征求意见同意率达到90%以上的基础上，召开村民代表会议表决，通过后再确定实施易地扶贫搬迁项目。
合理制定拆迁补偿工作方案。本着“让住在土房的老百姓不花一分钱能入住新居”的原则，该县制定易地扶贫搬迁拆迁补偿标准的指导性意见。乡镇政府牵头，搬迁村屯参与，结合各村实际制定拆迁补偿方案，为财产登记、协议签订打好基础。
积极开展土地增减挂钩指标交易。先是在原省国土资源厅的协调下，与长春新区、公主岭市等省内发达地区达成合作；2018年，又借助国家政策实现了更高收益的跨省交易。截至目前，该县完成指标交易总价款18.06亿元，其中跨省3.12亿元。
统筹兼顾不同群体利益。将国家和省易地扶贫搬迁政策资金用于建档立卡贫困户搬迁安置，通过土地增减挂钩交易收益、县级自筹资金等支持非贫困户同步搬迁。农户可利用拆迁补偿，自行选择在政府统建的安置区、所在乡镇或县城购置住宅楼。
此外，通榆县在安置新区建设、后续产业发展和促进社区融入等方面做了大量工作。
通过实施易地扶贫搬迁，通榆县实现了农民收入的显著提升、农业经营方式的显著调整和农村面貌的显著变化。同时，也存在一些有待进一步解决的问题。
村民收入提升，实现稳定脱贫。村民收入渠道拓宽，包括一次性的搬迁补偿资金，以及土地流转收入，农业支持保护补贴，合作社、牧业小区、社区物业等劳务收入，股权分红等，收入结构得到优化，可持续性增强，全县农村居民人均可支配收入由2015年的7282元提升至2018年的9837元。如陆家村户均获得搬迁补偿10.7万元；2018年村人均年收入达1.75万元，是易地搬迁实施前的3.2倍，建档立卡贫困户全部实现脱贫。
农业经营方式转变，规模化程度提高。通榆县结合整村搬迁推动土地流转和高标准农田建设，积极发展壮大土地股份合作社、农机合作社、家庭农场等新型农业经营主体，探索多种适度规模的“农业+”经营模式。如陆家村于2017年3月实现全村耕地全部入股土地股份合作社，合作社将土地经营权出租给本村农民成立的6个家庭农场。集中连片经营消除了应用大型农机具和先进农业技术的障碍，大幅提升了农业现代化水平。
农村面貌变化，生活更加现代化。新建小区基础设施完备，形成了居住、医疗、教育、村务多功能社区；集中管理的水、电、气、热，转变了村民生活方式；复垦土地、扶贫产业项目等大大增强了村集体经济实力，村集体利用自身收入减免取暖费、物业费等，减轻了居民上楼后的经济负担。搬迁村民获得感、幸福感显著提升，许多搬迁村民表示，这辈子做梦也没想到能住上楼房，现在住得更加舒适、生活更加便捷。
土地指标交易存在瓶颈。受吉林省经济下行压力影响，省内土地增减挂钩指标交易放缓。跨省指标交易受国家严格限制，额度较小。全县易地扶贫搬迁项目产生节余指标面积约3116公顷，目前完成交易的仅为1068公顷。
农民转移就业存在困难。作为深度贫困县，通榆产业基础相对落后，劳动密集型产业要得到快速发展还存在一定困难，土地流转解放出的劳动力难以在本地充分吸纳。农民通过技能培训实现转移就业，也需要一个过程。
生活方式转变存在不适。村民搬迁上楼后，不可避免地存在生活成本上升、部分农户文明素质不足、老年人生活不便等问题。农村经济变革后，农民的经济管理能力与客观要求不相适应的问题短期内比较明显。
住房面积政策执行存在困惑。通榆县早期建设的安置住房总体上满足人均面积不超过25平方米要求，但后来国家明确每户人均面积均不得超过25平方米。对于超标面积，主要通过贫困户与亲属签订共有产权协议方式整改。
保障搬迁村民合理权益
当前，易地扶贫搬迁已进入到以做好后续扶持为主的阶段，任务更加艰巨。结合上述调研分析，提出以下政策措施建议。
积极稳妥扩大土地增减挂钩指标跨省交易。当前，东部地区缺地、中西部地区缺钱的现象较为突出。土地增减挂钩指标跨省交易，对于贫困地区实现易地扶贫搬迁资金平衡、压茬推进脱贫攻坚和乡村振兴具有重要意义。建议在严格保护耕地、尊重农民意愿、加强监管的前提下，有序扩大土地指标跨省交易。
统筹帮扶政策促进产业发展和搬迁农民就业。加强搬迁规划与产业扶贫规划、乡村振兴规划的相互衔接，立足安置点资源禀赋，积极发展现代农业、农产品加工业、电子商务、乡村旅游等。培育壮大县域经济，积极发展劳动密集型产业，精准开展就业服务和创业指导。推进土地流转与转移就业情况相适应。
加强社会治理和促进搬迁农民素质提升。完善基层党组织和自治组织，有序发展群众组织，为搬迁农民提供优质服务。积极开展群众喜闻乐见的节庆活动、文化娱乐活动等，增强搬迁农户对新社区的归属感。通过文明宣传、村规民约等提升农民文明素质。有针对性地组织学习培训，提高农民经济管理能力。
在政策执行中注重保障搬迁村民合理权益。如《易地扶贫搬迁百问百答》要求，“易地扶贫搬迁安置住房原则上20年内不得抵押、出售、转让”。但在调研中发现，对于贫困户和同步搬迁户按照同等待遇进行拆迁补偿、补偿款足以覆盖购房支出的情形，在脱贫攻坚期后如果允许住房依规交易可能更加符合实际。
（作者为国家发改委投资司挂职干部）