——关于吉林省延边州和龙市的调研报告
□ 常健 张胜满 王征
易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的“头号工程”和标志性工程，是精准扶贫、精准脱贫的重要抓手。作为国家扶贫开发工作重点县，吉林省延边州和龙市结合自身老、少、边、穷、山的特点，搬迁工作精准发力，从人往哪里搬、地点在哪里选、房屋如何建、社区如何管、收入如何增、生态如何护等方面探索出一条有借鉴意义的道路。
近期，国家发改委驻汪清挂职干部组成专题调研组，就当地搬迁基本情况及后续保障进行了深入调研。从调研情况看，搬迁工作基本实现了群众搬得出、稳得住、能脱贫，但后续发展也面临一些瓶颈制约，还需系统谋划、统筹施策，进一步确保脱贫攻坚实效。
全市搬迁任务已全部完成
和龙市位于吉林省东南部，与朝鲜隔图们江相望，全市总人口18.3万，农业人口6.8万，贫困人口共计6981户12，495人。从2016年开始，和龙市计划通过易地搬迁，用2年的时间将62个偏远分散村屯集中起来，统一规划建设为32个新村落，让3582户7898人摆脱贫困。统计显示，全市搬迁人口总数占延边州的89.2%，占吉林省的20.5%。目前，通过超前谋划部署，规范工作流程，加强组织保障，和龙市搬迁工作进展顺利，目前搬迁任务已全部完成。
精准识别搬迁对象，确保“搬得出”。和龙市对搬迁对象做到三聚焦，即聚焦人口数量锐减的村屯、聚焦自然条件艰苦地区、聚焦自然灾害频发地区。对于部分村民小组只有几户人家，交通、水利、电力、通信等基础设施修建维护成本高，教育、医疗卫生等基本公共服务配套困难的住户；一些村屯地处深山石山、边远高寒、水土流失严重地区，自然条件难以满足日常生活生产需要，不具备基本发展要求的住户；以及常年受洪灾、山体滑坡、地质塌陷等自然灾害影响，安全隐患较大地区的住户实施易地搬迁。
不断加强配套措施保障，确保“稳得住”。通过科学合理规划搬迁进程，解决群众后顾之忧。首先，重点选择交通较为便利、基础设施和公共服务设施较为完善、产业发展具有一定基础的中心村、小城镇、产业聚集园等作为安置地。其次，统筹财政资金，合理测算基础设施和公共服务设施、复垦复耕等项目投资计划，加大安全饮水、排水、道路等配套基础设施建设和基本公共服务保障力度，并在搬迁过程中同步推动旱厕改造、通信设施、村部改造等项目建设。同时，在房屋建设过程中，鼓励搬迁群众现场监督查看进程，激发搬迁群众建房热情，确保了项目进度和工程质量。
大力拓展就业岗位，确保“能发展”。通过多措并举创造就业岗位，转变搬迁群众“等、靠、要”思想。对于有劳动能力的搬迁群众，因人因户设立保洁员、护路员、护河员、安全巡视员、治安调解员、管委会管理员等多种扶贫岗位。通过市政府协商各委托经营企业，为搬迁群众提供就地就近就业岗位，并积极开展就业技能培训，加强外出务工组织引导。支持搬迁户通过小养殖、小种植、共享庭院等多渠道增收。四是针对年龄偏大、无劳动能力的搬迁户，通过低保兜底保障生活来源。
着力发展产业扶贫，确保“能致富”。全市以发展产业扶贫为抓手，不断增强脱贫内生动力，2年来累计投入1.7亿元启动112个基础设施和公共服务设施项目。此外，大力培育和发展易地搬迁后续产业，重点投向旅游、种植、养殖、旅工业等7大类13种产业项目，累计实施70个产业项目。例如，西城镇金达莱村重点打造以旅游为主体的产业，着力构建“春季踏青赏花、夏季戏水漂流、秋季郊游观叶、冬季玩冰看雪”全天候四季旅游模式，村人均纯收入在7年内翻了两番、村集体收入翻了四番。又如，南坪镇打造养貂产业园、养驴产业园、有机水稻产业园、大阳参业、青龙渔业等为核心的产业基地，实现搬迁户项目收益全覆盖，其中高岭村2018年村集体收入达到200万元。
后续发展面临制约瓶颈
调研结果显示，尽管全市超前完成了搬迁任务，并千方百计保障搬迁群众后续发展，但仍然存在一些主客观上的制约因素，下一步发展还面临不少困难。
配套基础设施仍需完善。一些搬迁村民对安装栅栏、地窖、仓库等设施有强烈要求，因无资金来源，无法有效满足村民的需求。另一些搬迁村民对符合标准的现有安置新区房屋建设及水、电、路等基本设施诉求增加，不断要求进行改造升级。还有一些搬迁户不愿拆除旧房，主要是农业生产和生活资料都储存在旧房址中，再加上搬迁户要进行原居住地的承包土地和山林的日常管理，在旧房中居住比较方便。
后续资金投入面临制约。易地搬迁工作涉及面广，政策把握难度大，国家、省、州对每笔资金支出都要严格要求，由于和龙市地处山区，建设用地十分紧张，拆迁费用大部分需要本级财政自筹，加之东北地区施工期短、房屋造价高，全市财政压力巨大。此外，一些搬迁人员需要自主承贷，对政策诉求增加，也加大了后续保障难度。
人口外流压力加大。据统计，全市贫困人口中60周岁以上贫困人口占51.5%，丧失和无劳动能力贫困人口占55.1%。人口老龄化严重，而年轻人则基本都流向长春、延吉等省州城市，还有不少朝鲜族年轻人选择赴韩国打工谋生，村里留守的基本都是老年人、残疾人，无法自主经营产业项目，已有项目缺乏稳定用工保障。
相关思考与建议
目前，“十三五”时期易地扶贫搬迁规划建设任务已取得决定性进展。截至2018年12月底，全国2016年易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口已全面实现搬迁入住。2017年易地扶贫搬迁安置房全部竣工，搬迁入住率达98%。2018年，在280万人年度搬迁建设任务中，近70%的建档立卡贫困人口已实现搬迁入住。此外，各地已累计为680多万搬迁人口谋划或落实了后续脱贫扶持措施。
但是通过调研，我们认识到，易地扶贫搬迁已进入到以帮助群众脱贫致富、解决可持续生计问题为目标的新阶段。后续工作需尽快转变思路，抓紧补齐各项短板，力争奏好易地扶贫搬迁“下半章”。为此，建议重点抓好以下工作。
尽快转变工作重心。充分认识易地扶贫搬迁工作的阶段性变化，加快推动帮扶政策和工作重心向后续扶持转移，全面调整工作目标导向，将后续扶持作为易地扶贫搬迁重点任务推进。推动市县实化细化工作措施，把主要精力放到产业培育、就业帮扶、社区管理与社会融入等后续工作上来，因地制宜明确本地产业发展重点和实施路径、配套支持政策等，逐点逐户落实后续扶持措施，确保搬迁一户、稳定脱贫一户。
补齐安置区软硬短板。在充分利用现有配套设施基础上，按照“缺什么补什么”的原则，积极新建、改扩建水、电、气、暖、污水管网、通信等配套基础设施，既不降低标准，也不吊高胃口，既避免重复建设，也要防止“冷热不均”。将搬迁群众及时纳入基本医疗保险、大病保险、养老保险范围。积极推进易地扶贫搬迁群众在迁入地落户，保障搬迁群众适龄子女在迁入地公办学校接受义务教育。建设和完善卫生室、社区卫生服务站（中心）等基层医疗服务机构，确保搬迁群众及时享有基本医疗卫生服务。相关产业项目优先安排搬迁贫困劳动力就业，结合搬迁群众就业需要和技能需求，积极开展职业技能培训。
继续加大投入力度。加强中央预算内投资对易地扶贫搬迁后续扶持的支持。鼓励金融机构结合搬迁安置区资源禀赋和周边产业特点，创新金融产品和服务，加大对易地扶贫搬迁后续扶持的支持力度。鼓励引导东西部扶贫协作、社会帮扶资金等，支持安置区配套设施建设和搬迁群众后续产业发展。鼓励有条件的地区通过设立风险补偿基金、产业引导基金等方式，带动社会资本支持安置区后续产业发展。
切实保障搬迁群众合法权益。适当预留一定的旧房拆除过渡期，为群众生产生活提供便利，不搞强搬强拆。按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”的原则，因地制宜采取整理、复垦、复绿等方式实施旧宅基地整治。加快拆旧复垦后的土地确权颁证，切实维护搬迁群众合法土地权益。保障搬迁群众对搬迁安置住房的合法权益，除特殊安置方式外，应按照法律法规和政策规定有序开展安置住房不动产权登记，核发不动产权证书。
（作者为国家发改委宏观院、综合司、投资司挂职干部）