近日，国家发展改革委等19个部门和单位联合印发《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》（以下简称《意见》），提出要进一步完善体制机制，提升创业带动就业能力，推动返乡入乡创业高质量发展。《意见》是当前及未来一段时期支持农民工等人员返乡入乡创业的一项系统性政策文件，也是缓解当前新冠肺炎疫情带来的负面冲击的应对之举。《意见》对于促进更加充分更高质量就业、加快推动城乡融合发展、加快乡村振兴具有重要意义，对于高质量地完成全面建成小康社会目标、打赢脱贫攻坚战具有积极意义。
返乡入乡创业发展进入新阶段
“大众创业、万众创新”是党中央、国务院的一项重要战略部署，农民工等人员返乡入乡创业是重要举措。近年来，全国各地返乡入乡创业呈现出蓬勃发展态势，到2019年末，全国返乡入乡创业创新人员达到850万，在乡创业创新人员达到3100万，形成要素聚乡、产业下乡、人才入乡和能人留乡的良性互动局面，成为当地经济社会发展的重要驱动力。今年突如其来的新冠肺炎疫情对农村劳动力流动和乡村振兴带来负面冲击，农民工返城受阻，部分农民工将选择留在家乡发展，创业需求可能显著增强。同时也要看到，返乡入乡创业融资、用地、人才、服务等方面仍然诸多障碍和瓶颈，各地普遍呼吁加快出台更具针对性的政策措施。
《意见》对“十四五”时期返乡入乡创业提出了新要求。《意见》对推动返乡入乡创业高质量发展的重点任务和主要政策进行了系统阐述，明确提出了发展目标，提出经过3—5年的努力，即在“十四五”期间要实现工作协同、政策协调的机制更加顺畅，支持返乡入乡创业的政策体系更加完善，返乡入乡创业环境进一步优化，市场主体活力进一步迸发，产业转移承接能力进一步增强，带动就业能力进一步提升。到2025年，各类返乡入乡创业人员将达到1500万人以上，预计将带动就业6000万人左右。
《意见》对当前和今后一个时期做好返乡入乡创业工作具有较强的指导意义，标志着我国返乡入乡创业进入新阶段。《意见》对返乡入乡创业领域基本形势判断准确，体系完整，逻辑清晰。指导思想和目标明确，基本原则和思路符合经济发展规律和党中央、国务院的最新精神，体现了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，主要政策措施具有较强的针对性和可操作性，部分政策措施富有创新性。预期《意见》的全面落实，将有助于加快突破影响返乡入乡创业的制度障碍和发展瓶颈，进一步优化返乡入乡创业环境、提升返乡入乡创业带动就业能力，为稳定和扩大就业、更好地保障和改善民生提供有力支撑。
返乡入乡创业政策体系更加成熟定型
返乡入乡创业是城乡劳动力流动和城乡统筹发展进入到一定阶段的必然结果。近些年来，国家相继出台一系列支持农民工等人员返乡入乡创业的政策，各地也在积极探索鼓励和支持农民工等人员返乡入乡创业的创新实践，积累了一些成功经验和模式。但是，政策措施比较分散，政策体系尚不完善。《意见》是由近20个政策部门共同商讨制定，总结了一些值得全国推行的经验和举措，有助于形成更加成熟、系统的返乡入乡创业政策体系。归纳来看，这一政策文件具有以下五个方面的特点。
一是内涵更加丰富，范围进一步拓展。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署。《意见》不仅继续关注返乡创业的农民工等群体，同时也覆盖其他有意愿到乡村开展创新创业活动的各类人员，包括城镇高校毕业生、专业技术人员以及企业主等。从“返乡创业”到“返乡入乡创业”的这一表述变化，意味着政策支持对象的进一步扩展，创业活动类型的进一步丰富，充分反映了城乡融合发展的理念和要求，有助于加快推动城乡之间各类资源要素的双向流动，为乡村振兴注入更多动力和活力。
二是内容系统全面，政策体系完整。《意见》提出了深化“放管服”改革，优化返乡入乡创业营商环境；加大财税政策支持，降低返乡入乡创业生产经营成本；创新金融服务，缓解返乡入乡创业融资难题；健全用地支持政策，保障返乡入乡创业生产经营空间；优化人力资源配置，增强返乡入乡创业发展动力；完善配套设施和服务，强化返乡入乡创业基础支撑等6个方面20项措施，内涵丰富，内容全面，能够为各类人员返乡入乡创业提供全方位制度保障。
三是问题导向鲜明，政策针对性强。《意见》中的政策措施立足于深入调研，充分剖析当前返乡入乡创业面临的现实矛盾，紧紧聚焦融资难、用地难、招人难、配套难、服务难等突出问题。政策具有很强的针对性，预期能够较好地打破制约返乡入乡创业的体制机制障碍，破除影响返乡入乡创业的障碍，有助于营造平等准入、公平竞争的发展环境和良好的政策制度环境，进一步激发返乡入乡创业活力。
四是抓住关键矛盾，创新政策举措。《意见》充分吸收地方经验，总结推广可行的模式和办法，进一步充实和完善了返乡入乡创业政策措施，在一些政策上有所创新和突破。比如，支持返乡入乡创业企业通过发行创新创业公司债券等进行融资；移民搬迁旧宅基地腾退节余的建设用地指标和村庄建设用地整治复垦腾退的建设用地指标，优先用于返乡入乡创业生产经营等，返乡入乡创业人员能够切实分享到这些政策红利。
五是强化制度安排，加强政策落实。《意见》提出打造返乡入乡创业产业园和示范区（县）、实施返乡入乡创业培训行动计划和返乡入乡创业带头人培养计划、推动各地建立健全返乡入乡创业工作机制、完善返乡入乡创业监督评估和考核机制等，充分调动各方面支持返乡入乡创业的积极性，能够较好地保障重点措施落实落地。
返乡入乡创业牵引城乡高质量融合发展
破解城乡高质量融合发展的关键瓶颈在于实现城乡各类资源要素的平等双向流动和有效配置，返乡入乡创业是加快要素双向流动的重要“枢纽”，能够发挥推动城乡高质量融合发展的牵引作用。当前我国经济结构转型进入关键阶段，城乡劳动力流动新格局正在形成，返乡入乡创业面临良好的发展环境，需要紧紧抓住高质量发展的时代主题和目标方向，实现返乡入乡创业高质量发展，在乡村振兴之路中贡献重要力量。
一是支持返乡入乡创业聚集大健康产业发展。高质量的创业活动不能局限于传统的个体户或“小作坊”，必须依托现代化的经营模式，寻找高附加值的新产业、新业态。“生态+大健康”产业是推动我国经济转型升级的产业路径，在乡村发展大健康产业具有得天独厚的条件，是将绿水青山转变为金山银山的可行途径。政策上要积极鼓励返乡入乡创业人员从事与生态保护和健康有关的创业活动。
二是以特色小城镇建设为载体支撑返乡入乡人员创业发展。没有人口和经济的聚集，难以支撑可持续的创新创业活动。需求不足和市场规模有限是目前制约返乡入乡创业活动的重要瓶颈，必须要加快形成具有活力的创新创业载体。大力支持特色小城镇、美丽乡村、田园综合体等重要载体的发展，进一步强化资金、场地、人才、税费等政策支持力度，鼓励创业人员参与其中，实现共赢。
三是全面推动城镇各类资源要素向乡村流动。创新是各种资源要素组合的过程，现代经济发展不仅需要劳动力要素的流动，更要注重资本、土地、知识、技术、管理、数据等要素的融合。返乡入乡创业的高质量发展不仅需要具有创新活力的人才下乡，更需要完善体制机制，加快要素市场关键领域改革，鼓励和支持各类资源下乡。
四是建立完善创业人员的支持保护体系。创业是从事风险的活动，农业和乡村天然具有脆弱性，需要建立返乡入乡创业人员的风险保障体系。允许创业失败，建立风险保障基金和风险补偿机制。农业政策性保险和商业财产保险在创业活动中发挥积极作用。完善社会保险制度，鼓励和支持返乡入乡创业人员参加城乡各类社会保险制度。
（作者系中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员、所长 张车伟）