闽东城变：开发区与行政区的冲撞

日前，记者收到福建省宁德市蕉城区人大、政协调研组成员的《情况反映》，披露该市的福建东侨经济开发区“违规扩区、违法行政、侵占蕉城区财税收入和发展空间”。

源于行政区与开发区之间管辖区域和财政体制的利益纷争，已困扰宁德市多年。

在只有一个市辖区的宁德市，城区各级财政负担着市、区及开发区共2万余名公职人员。即将到来的“省直管县”财政改革，似乎让三者处在一个短暂的失衡和纠结中。2009年，财政部公布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》。作为财政体制改革的一项重要内容，“省直管县”将于2012年底前在我国大部分地区全面推行。财政收支划分和转移支付如何进行，地级宁德市以何立命安身，都牵动市区各方神经。

开发区与半座城

在位于东侨经济开发区的宁德市新城区，现代化的都市气息、高档次的会展场所、靓丽的城市景观，改变了不少人对这个中国沿海“黄金断裂带”的昔日印象。

作为宁德市新规划的行政中心，近年来东侨开发区的财政总收入和地方财政收入，已跃居宁德市10个县、市、区（开发区）第三位。但工业产业一直发展缓慢、规模较小，房地产业却一枝独大，一度偏离核准的开发区功能定位，蜕变为从事新城建设的房地产开发和管理机构。

一份统计数据表明：2008年之前，东侨开发区来自房地产业的财政收入一直在90%以上的高位运行。国际金融危机过后，许多城市房地产业依旧萧条或缓慢回升，而东侨的房地产销售量却以300%的惊人速度增长。2009年，东侨开发区的房地产业及建筑业税收达1.86亿元，占其税收总收入的86%；2010年1～7月份，房地产业及建筑业税收达2.03亿元，占开发区税收总收入的85%。

东侨新城区的迅速崛起和巨额房地产收入，让蕉城区的许多官员和市民五味杂陈。

成立于1999年的省级闽东华侨开发区，其前身是原宁德县（现蕉城区）为安置归国难侨而成立的东湖塘华侨农场，围垦面积12.5平方公里。1958～1960年，宁德县为围垦东湖塘海域花费565万元，牺牲了75人的生命，也丧失了10000余亩滩涂上优质海产品的巨大财库。

2005年全国开发区清理整顿时，闽东华侨开发区与位于蕉城区漳湾镇的闽东工业集中区捆绑合并为福建东侨经济开发区。2006年4月，国家发改委在审核公告中核减了其900公顷（9平方公里）非工业建设用地，即目前宁德市东侨新城区部分。2006年11月，国土资源部核定福建东侨经济开发区面积为A、B两个区块，共393.33公顷（3.93平方公里）。

根据国家发改委、国土资源部、建设部《关于印发清理整顿开发区的审核原则和标准》，“申请保留的开发区中的房地产部分应划归开发区所在地政府管理”。在国土资源部核准的3.93平方公里四至范围之外，现宁德市东侨新城区的9平方公里非工业开发建设区域及税收征管，2006年后应移交给蕉城区行使职能。但蕉城区却显然没有享受到新城区的发展成果和财政收入。

此前多年，被宁德市赋予县级社会经济管理权限的东侨开发区就在其核准范围外不断扩区，违背税收征管法规规定的税收属地征管原则，征收了本应属于蕉城区的税源。2006年8月29日，在国土资源部核定的四至范围尚未下达之时，宁德市政府就以“宁政文[2006]240号”文的形式，批复同意东侨开发区位于蕉城区漳湾镇的23000亩工业用地和1000亩商业居住用地的边界范围。2010年6月2日，宁德市政府又以“[2010]51号”专题会议纪要的形式，同意东侨开发区向蕉城区七都镇方向扩征土地7000亩。至此，国土资源部审批给东侨开发区的3.93平方公里面积被宁德市政府超权扩大至32平方公里。

在蕉城区的部分人大代表及政协委员看来，近年来蕉城区的经济滞后，是因为最具发展前景和潜力的大片土地被划走，发展空间备受挤压，导致财政困难不断凸显。东侨开发区在蕉城辖区的漳湾、七都、金涵、城南等四个乡镇不断扩区和跨区征税，不仅是这些地方的土地出让收入，包括土地上新落户项目产生的税收，都将脱离蕉城区而进入开发区的一级金库。这个并非行政区的一级金库，脱离了人大、政协机关的监督，如何确保其不会成为开发区和市级财政的“提款机”和“小金库”？

逐利与法制考量

2006年，国土资源部核定东侨经济开发区的四至范围后，宁德市政府依旧刻意模糊蕉城区与开发区的区划界线。而蕉城区与开发区的反扩张、反征税较量，一直在非官方层面暗流涌动。

早在2008年3月，政协蕉城区委员会调研组在《关于闽东华侨经济开发区与蕉城区有关问题的调研报告》中，就细数开发区违规扩区及跨区征税给蕉城区带来的发展困难。但一直没有得到宁德市政府的正面回应。

东侨开发区作为宁德市新城建设的“试验田”，从成立伊始就被赋予了县级社会经济管理权限，甚至部分市级经济管理权限。目前，只有1.07万户籍人口的东侨开发区下辖经济发展局、房地产管理局、国土资源分局、规划分局等20多个职能部门，行政区职能初步具备。耐人寻味的是，伴随着开发区的“扩区”步伐，这些职能部门早已超越属地管理权限，到其3.93平方公里四至范围外行使职权。2006年全国开发区清理整顿工作结束后，此前宁德市赋予东侨开发区社会经济管理权限的10个文件，与国家政策和法规矛盾之处并没有得到及时清理，反而继续沿用。

1999年宁德县改设为蕉城区后，城区的国地、房产、规划及税收权限全部被上收到地级宁德市管辖。同时，宁德市又将规划、房产、国土等管理职能全部下放到东侨开发区，在其“割占”蕉城区的16.7平方公里地域内行使职权，并违反属地管理规定开展税收征管及房屋权属发证工作。

与此形成鲜明对比的是，东侨开发区的“违法行政”及同城争利，造成宁德市城区资源和发展要素分配严重失衡，给蕉城以致命打击。一方面因丧失区位竞争优势而城市建设停滞不前，另一方面因缺少发展空间和工业支撑而无法以城带乡、反哺农村。双方财政收入的巨大反差，还导致蕉城区与市直、开发区的干部、群众在保障住房、同城同酬等方面心理落差加大、矛盾重重。

蕉城区与东侨开发区的矛盾公开化，始于2010年 3月，宁德市政府作出行政区划调整动议，提出将只有42万人口的蕉城区一分为二，合并部分乡镇到东侨开发区设立新的行政区。蕉城区的一些干部群众认为这将带来新一轮机构和人员膨胀，还将导致蕉城区的财政运转将更加困难，强烈要求人大和政协机关对这一不合理、不合法行为进行建议和监督。7月27日，宁德市财政局发出《关于做好市区税收管辖区域划分建议的函》，提出在宁德城区，将开发区的税收征管区域扩大到32平方公里。财税体制的调整，无疑最终将使蕉城区难逃被分拆的命运。此举引发蕉城区一片反对声浪，200余名省、市、区人大代表、政协委员联名将《调研报告》和《情况反映》呈递给省、市有关部门，要求将福建东侨经济开发区的开发区域严格限定在国土资源部核准的3.93平方公里范围内，并按属地原则合理调整宁德市、蕉城区、开发区税收征管区域及市区财政分配体制。

9月下旬，参与联名反映问题的一些人大代表和政协委员突遭纪检部门调查传唤。宁德市对蕉城区利益诉求的漠视，引发强烈反弹。11月下旬，蕉城区的一些离退休干部甚至采取极端方式，向公安部门申请组织1万名老干部举行游行示威，反对侵占蕉城区财税资源。

面对蕉城区不断上涨的社情民意，宁德市以“时机未成熟”为由，暂缓行政区划调整。同时提出由东侨开发区代管蕉城区的漳湾、七都等乡镇，打造国家级经济开发区的调整思路。但伴随着工业项目再度向蕉城区扩张，其在国土资源部核准面积范围外与蕉城区的区划矛盾，势必再次升级。

有关人士表示，房地产业在宁德市东侨新城区至少还有近20年的发展期。而在法制化的框架下，如何正确处理蕉城区、东侨开发区和宁德市之间的区划矛盾和利益冲撞，都将是一个艰难的抉择。（中国改革报记者陆天然 丁南）