国家严控稀土难遏各地开发冲动
稀土无序开发 生态岌岌可危 摄影福建长汀
（2010年11月13日《中国改革报》04版头条）
中国改革报记者陆天然 丁南
近年来，国家对稀土矿的开采、分离和出口实行严格的配额管理，对稀土矿采矿权证的审批发放不断收紧，并逐步加大对国内稀土行业的兼并整合及落后产能的淘汰力度。受其影响，今年8至10月，包钢稀土、中色股份、广晟有色、厦门钨业等资本市场的稀土板块一路疯长。
不止是股民热捧稀土关联企业会在国家储备制度及兼并整合的大势下获利，伴随着稀土价格的新一轮上涨，国内许多矿产地的稀土开发热陡然升温，稀土资源的开采监管或面临新一轮考验。
暴利难逾生态门
8至10月份，福建省林业部门在长汀县河田镇及三洲乡共查处"开采稀土非法占用林地案"11起，在涉及的3个持证矿点和12个无证矿点中有9人被移送检察机关。长汀县是福建省主要稀土矿藏区和我国南方水土流失最为严重的县份之一，肇始于80年代初和90年代末的两轮无序开采在当地几呈蔓延趋势，造成矿产资源的严重浪费和流失，加剧了水土流失和生态环境的破坏。而此次大面积非法采矿毁林事件，正值国家对稀土开采配额严控之际和该省稀土工业园项目上马之后，稀土分离企业"找米下锅"，这些非法稀土原矿无一例外最终流向了合法持证企业。
无独有偶，广东河源、广西贺州、江西赣州等南方矿区此前都发生了疯狂的稀土私采和盗采事件，而北方稀土在严控之下也出现了新的盗采、倒卖方式。在国土资源部通报的公开挂牌督办的"惠东县宝口镇非法开采稀土矿案"中，调查认定惠东县宝口镇政府、供电部门、国土资源局、林业局、环境保护局均存在渎职行为。
一些稀土主产区受矿藏含量和地质条件所限，大量开展原始的"搬山运动"和采用破坏生态的"池浸工艺"。而国务院发展研究中心副主任鲁志强则指出："池浸工艺每开采1吨稀土，要破坏200平方米的地表植被，剥离300平方米表土，造成2000立方米尾砂，每年造成1200万立方米的水土流失。"
由于这些稀土矿大多位于生态敏感区域，矿区固肥固水能力差，稀土开采后植被恢复难度较大，水土保持"三同时"制度难以真正落实。稀土矿点的非法开采和超范围乱采滥挖，让原本青翠的山林千疮百孔、地面上沟壑纵横。滥采后抛弃的尾矿堆土，采矿、洗矿大量使用的硫铵、碳铵，直接威胁矿区的水源和农业生产安全。
利好期许下的中国稀土产业，掩盖了巨大的环境、资源成本。
限产难逾指标门
目前我国实际稀土冶炼分离能力已超20万吨，而今年3月份工信部会同发改委、国土资源部共商确定的2010年稀土氧化物（REO)开采总量控制指标为8.92万吨，其中轻稀土77000吨，中重稀土12200吨。冶炼分离产能严重过剩，造成稀土原矿供不应求。
一边是分离企业合法原料来源的紧缩，另一边是高额的利润诱惑，稀土行业的当前环境为不法企业和不法之徒提供了极大的收脏和盗采驱动力。中国稀土协会相关负责人表示，"许多分离加工企业在吃不饱的情况下，会大量收购非法原矿，从而使稀土开采和生产监管面临巨大压力。"
3月4日，国土资源部下发《关于下达2010年钨矿锑矿和稀土矿开采总量控制指标的通知》；4月20日，《稀土工业污染物排放标准》在环保部通过审议；5月13日，工信部起草的《稀土行业准入条件》开始在网上公示；9月6日，国务院发布《关于促进企业兼并重组的意见》，稀土被首次列入兼并重组目录。按照限产计划、准入条件及污染物排放标准，兼并重组后全国现有的稀土分离企业80%可能面临倒闭。长远来看，这将有利于企业加大环保投入和对全国稀土资源进行整合。
整合难逾监管门
在国家强力推动稀土行业兼并重组的大背景下，包括五矿集团、包钢稀土、江铜集团等龙头企业及稀土属地企业纷纷抢滩布局，稀土开发由此步入群雄混战的战国时代。
另据不完全统计，金风科技、厦门钨业、中色股份、中科三环、横店东磁、广晟有色等上市公司也纷纷进军江西稀土产业。
似乎期望"由乱到治"的江西稀土战背后，是无法集中采矿权所致的地域恶性竞争。长期以来国内稀土资源大量流失、定价权旁落，正是这一问题的症结所在。
在南方五省（区）15市中，稀土开采权和混合稀土氧化物经营权大都集中在地方政府主导的企业手中，出于经济考量各地都规定稀土分离及深加工只能在本地进行。一些地方政府为对落后产能进行技改并壮大稀土产业链，争相对外招商引资，可能会使稀土分离及深加工领域产能进一步过剩，搅浑稀土业整合的一池春水。
以和江西矿区毗邻的福建省为例，从2006年开始, 厦门钨业已在长汀县投资稀土分离,并于2009年8月与龙岩市和长汀县签订合作协议,主控了本地的稀土分离、经营销售及福建（龙岩）稀土工业园的投资建设。按照龙岩市相关规划,至2015年,稀土精细深加工及应用产品年产值可达到50亿元以上,实现拉动稀土产业集群产值达100亿元以上。这将导致当地稀土原矿的供求矛盾进一步拉大。
正是由于稀土产业布局与地方政府的利益休戚相关，才形成了目前下游产业大，上游产业小，神龙见尾不见首的反常局面。而在限产及南北整合的大背景下，处于产业链低端的中国稀土行业，仍将呈现"僧多粥少"甚至"无米做炊"之势。
当前稀土市场的混乱及怪象频生，涉及各大央企、各级地方政府、民企，甚至非法矿主之间错综复杂的利益纠葛。中央各部委的调控监管体系，并不能从源头上遏制各种利益群体对稀土的开发冲动。
如果不能从全国一盘棋上统筹考虑稀土原矿的资源调配和综合利用，笼罩在南方五省的内斗和内耗就不会停止，稀土源头的非法开采和"省际走私"仍将高烧不退，中国对稀土市场的国际话语权依旧不能实现。
在整治稀土乱局的过程中，各利益集团之间的博弈会相当激烈，整合资源的权力部门必须依照相关法律行事。中央政府正在寻求整治稀土乱局的解决方案，但推进过程困难重重。
毫无疑问，作为“工业味精”的稀土资源对我国未来发展具有重要战略价值。保护稀土资源既需要清醒的意识、足够的热情、区域的联动，也需要理智的策略和规则。而要实现稀土资源开采的长效整合和规制，行政协作固然重要，但法律才是最有效的工具。
不久前，《南方五省（区）15市稀土开发监管区域联合行动方案》的问世，以区域合作的方式拉开了稀土资源开发利用整治的序幕，其作为我国资源管理领域的开拓性尝试，不仅引起了国内外的广泛关注，同时也触动着与稀土相关的经济、社会、人文、资源禀赋、地缘政治及科学技术等方面的神经。
在笔者看来，稀土保护的区域合作既是经济全球化和可持续发展要求在我国资源领域的体现，也是我国内忧外患的资源形势使然，是地方稀土资源监管主动性、积极性的表达，也反映了我国资源监管存在严重的滞后性。
我国现行法律在规范矿产资源方面的基本原则、基本制度为矿产资源管理和开发提供了基本规范，是国家统一监管和行政区域联动监管稀土资源的重要依据、共同准则和区域间资源利益平衡之公器。
可以断言的是，在整治稀土乱局的过程中，各利益集团之间的博弈会相当激烈，整合资源的权力部门必须依照相关法律行事。
首先稀土资源属于国家所有。我国宪法、矿产资源法、物权法均明确规定矿产资源属于国家所有。这一法律原则表明，稀土作为重要的矿产资源，其所有权归国家所有。在资源归国家所有的前提下必须明确：首先，稀土资源归国家所有并不是归资源所在的地方人民政府某个职能部门所有，也不是归资源所在区域的人口或持有矿业权证的企业所有，其属于全民所有。
其次，国家拥有稀土资源开采的支配权、管理权、决策权和收益权。具体包括资源开发利用规划、矿业权的配置、许可证的颁发、矿产价格构成要素调整、资源收益分配、地质资料管理，以及资源开采量、矿产储备、出口量调控、矿山的恢复与治理监督等。
再次，基于稀土资源的生态属性、经济属性和社会属性，中央政府及其资源职能部门具有保障稀土资源合理利用，协调和平衡全国不同区域稀土资源开发利用的职责。其既有权监督地方政府及矿业权人依法合理勘探、开采稀土资源，也有义务平衡中央、地方和矿业权人在资源开发中的利益关系；有义务保障区域经济、矿业权人和矿区人口的长远发展；还要监督和保障全国稀土资源的可持续利用、矿区的生态环境安全和矿区经济的持续增长。
最后，严格依法惩治非法采矿的违法和犯罪行为。我国宪法规定，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。矿产资源法和刑法对非法采矿、破坏性采矿的违法和犯罪行为的惩治做了明确的规定，司法部门也对非法采矿、破坏性采矿的定罪量刑有明确的司法解释。鉴于非法采矿行为和破坏性采矿行为是导致稀土矿业秩序混乱、稀土资源严重浪费和流失的主要原因，在治理矿区秩序过程中，要对其进行重点打击。既要遏制稀土开采中的一般违法开采行为，也要严厉打击稀土开采中的犯罪行为，不能以行政处罚代替刑事处罚。
当然，法律作为一种行为规范，相对于复杂多变的社会，总是具有一定的滞后性，这种滞后性不仅是法律修改的客观依据和源动力，偶尔也会成为怠于修法的理由。在资源竞争激烈，稀土资源保护趋于理性之际，建议我国应当尽快完成《矿产资源法》的修改。
同时，鉴于我国快速发展和可持续发展的需要，基于我国优势矿产的国际地位和国内需求，应在修改矿产资源法的同时，以稀土等优势矿产资源为保护对象制定专门的《优势矿产资源保障法》。因为，大矿法虽然能够为优势矿产资源开发利用提供基本规范，但不能就特殊矿产进行较强针对性的全面规制，在保护优势矿产资源方面仍会有诸多局限。预期依赖行政法规解决优势矿产管理中具有系统性的特殊问题，倒不如根据实际需要制定专门法更经济、更有效。（刊于2010年11月13日中国改革报第4版）（作者：马燕为中国环境资源法学会常务理事）