福建宁德市蕉城区通过重建秩序、重构利益、重塑格局，走出一条依法用海、规范养殖、多方共赢的改革之路
□ 本报记者 丁南
岛幽澳静，浪平港阔，这里是福建宁德三都澳，郭沫若诗句中“水深湾阔似天湖”的“良港三都”。
从宁德市蕉城区三都澳蕉头码头乘船前行20多分钟，记者来到位于三都镇白基湾海域的三都澳食品公司新型塑胶渔排养殖示范点，只见一口口黄蓝相间的深水抗浪网箱在深秋的海面有序排列，波澜不惊，一派“海清水净”的海上田园风光。
但谁能想到，去年之前，这里还是另一番景象：散乱的渔排泡沫浮球和海漂垃圾四处飘散，盲目扩张的海上养殖业不仅挤占航道锚地和军事用海，还破坏了海洋生态环境，给群众生产出行带来安全隐患。
记者从宁德市委改革办了解到，去年8月份以来，围绕三都澳海上养殖综合整治，蕉城区坚持运用改革创新的思维和办法破瓶颈、解难题，通过重建秩序、重构利益、重塑格局，走出了一条依法用海、规范养殖、多方共赢的改革之路。
困局：“海上浮城”怎么管
在三都镇秋竹海域，通过养殖综合整治和海域使用权公开出让，总投资4820多万元的三都澳现代海上田园综合体示范项目初具规模。蕉城区三都镇政府副镇长刘永裕告诉记者，示范区内66口深水抗风浪大网箱、2106口塑胶渔排、16口渔业养殖平台已全部完工，既形成渔旅结合的海上田园风光，又保护了海洋生态环境。
近年来，有着“海上浮城”“海上棚户区”之称的三都澳海上养殖区，因过度开发滋生了自然景观受损、海洋生态恶化、渔业效益低下、安全隐患增多等一系列经济社会问题。
如何改革三都澳海域长期存在的“无证、无序、无度、无质”养殖问题？“全面清”“规范养”“依规管”，坚决打破门前海、祖宗海、私人占海出租等无序用海格局，建立健全科学、实用的长效化海域管理机制，蕉城区奏响海上养殖综合整治“三部曲”。
围绕实现渔旅结合、海清水净的海上田园风光整治目标，2018年6月出台的《蕉城区海水养殖水域滩涂规划（2018-2030）》，划定了总面积228公顷的养殖区、14,700公顷的限制养殖区和11,649公顷的禁止养殖区，初步解决了哪里可以养、养什么、养多少的问题。
在海上养殖综合整治中，蕉城区把清理6万多亩龙须菜养殖区作为突破“老大难”问题的第一把尖刀，全面压缩非法养殖生产经营空间。截至10月26日，已退养禁养区和限养区的传统渔排163,530口，清除废旧渔排13,110口、海漂垃圾4868吨。通过持续清理，蕉城区三都澳海域养殖乱象得到有效遏制，海水质量明显改善，海域生态正加快修复。
“改革前，三都澳海域由职能部门和沿海乡镇条块管理，存在权责不清、力量分散、治理低效的弊端。通过改革，建立了一套职责明、机制活、合力强的海域管理体系，综合治理效能大幅提升。”蕉城区委改革办相关负责人表示，针对海上非法养殖极易“反弹回潮”的状况，蕉城区从打消管理职能壁垒、打破干部使用边界、打通长效监管瓶颈三方面破题，推动“九龙治水”向“聚指成拳”转变，解决“海怎么管”问题，海上养殖新秩序逐步建立，海域国有、依法用海、有偿用海、持证养殖成为普遍共识。
破局：“规范用海”鱼怎么养
三都澳海域是宁德海水养殖的重点区，年产量占全市的70%以上。过去，由于海域权属不清、权利主体缺位，“谁先占谁先得、谁势力大谁占得多”，一度成为民间用海“潜规则”并滋生非法占海利益链。
如何彻底扭转旧有用海格局？宁德市蕉城区抓住海域权属分配这个“牛鼻子”，通过分步实施市场化改革，推动“非法占海”向“规范用海”转变，解决了“权怎么分”问题。
——统一收储，像收储土地资源一样全面收储清退出来的海域资源，既有效落实海域的国有属性，又推动解决海域使用权入市交易问题；
——依法出让，通过新成立的区级国有海投公司竞得海域使用权，既有效盘活辖区海域资源，又为后续开展市场化运作奠定基础。；
——分类流转，贝藻类养殖方面，实施海域“四权”（海域所有权、使用权、养殖权、承包权）“两证”（海域使用权证、养殖证）分置改革，村集体通过与海投公司签订养殖承包合同获得养殖权，养殖户则从村集体依法获得养殖承包权。网箱养殖方面，蕉城区海投公司主要通过自建新型养殖设施公开招租、向养殖户出租空白海域收取用海租金两种形式，规范有序流转海域使用权和养殖权，推动养殖用海走上了法治化、规范化轨道。
在三都澳食品公司的新型塑胶渔排养殖示范点，今年5月底建成投用的84口深水抗浪网箱，一改过去的泡沫浮球和饮料瓶传统养殖方式，全部采用高密度聚乙烯环保塑胶材料，已成为蕉城区渔排升级改造的样板工程。
记者在采访现场发现，这个养殖示范点配备有管理平台、固泊系统、环保型厕所等相关设施，并对生活垃圾和养殖废弃物进行无害化处理，不仅安全性能高，还能有效避免垃圾和污水直排入海。
为推动养殖业高质量发展，蕉城区在海域整治中打出了一套促进渔业转型升级的改革“组合拳”，推动“竭泽而渔”向“生态养殖”转变，解决“鱼怎么养”问题。
用海制度改革前，高密度、粗放化的养殖方式不仅给带来了海面脏乱、水质污浊等生态环境问题，而且造成渔业病害频发、水产品质量下降。通过改革调整养殖布局，科学划定禁养区、限养区和养殖区，科学配比贝藻类和网箱养殖比例规划养殖面积，三都澳海域的规划养殖面积缩减了73%，养殖布局更加优化合理，有助于恢复海域生态环境。
通过制定实施全国首个港湾塑胶养殖设施建设工程技术规范，蕉城区全面淘汰木质渔排、泡沫浮球、塑料瓶等传统养殖设施，示范引领、以点带面，打造白基湾海域新型塑胶渔排养殖示范点、三都岛万亩贝藻类养殖示范片区和秋竹前沿海上田园综合体项目，昔日的“海上棚户区”已变成“海上田园观光带”。
成效：“蕉城实践”改革可期！
围绕“海怎么管”“权怎么分”“鱼怎么养”，海上养殖综合整治的“蕉城改革实践”给出了响亮答案。
在三都澳海域采访期间，宁德市委改革办相关负责人告诉记者，“依规管”已成为三都澳“清海”工作的长远之举，而“规范养”则是用海改革的治本之策，“养”的问题解决了，“清”的效果才能稳得住，海域综合整治工作才能真正取得实质性成效。
记者在走访中了解到，通过实施系列改革举措，大面积海漂垃圾在三都澳海域已基本绝迹，生态景观和水域环境实现了明显改善。对海洋生态环境最为挑剔的中华白海豚，在销声匿迹30多年后又多次出现在三都澳湾内海域，碧海蓝天、渔舟唱晚的海湾美景正在逐步回归。
通过规范藻类养殖和渔排养殖，管好用好三都澳海域“蓝色资源”，不仅改善了宁德的海洋生态，恢复了用海秩序，还提升了养殖质效，实现了多方共赢。
——通过实施养殖用海改革，宁德市蕉城区进一步厘清海域权属权证关系，沿海群众原本根深蒂固的“祖宗海”“门前海”等观念逐步淡化，因养殖用海引发的各类矛盾纠纷明显减少；
——通过科学规划布局、缩减养殖规模、改造养殖设施等改革举措，三都澳海域水质得到了净化，鱼类品质持续优化，大黄鱼收购价格也从原来每斤12元左右涨到了每斤16元以上；
——通过实施海域权属分置改革，实现了海域从资源到资产、再到资本的转变，为壮大区级国有企业提供了具体路径。同时，还有效解决了海域退养后群众的“出路”问题，进一步拓宽了村级集体经济增收渠道，三都澳沿海行政村每年仅通过分包海域养殖权，就可平均增收5万元。
宁德市蕉城区的用海改革实践，有何经验启示和借鉴意义？宁德市委改革办相关负责人表示，坚持以上率下、坚持改革创新、坚持攻坚克难、坚持民生优先，共同推动蕉城区的改革措施落地见效。
只有坚持以上率下，才能吹响“冲锋号”。记者在采访中发现，用海改革涉及多方利益、矛盾错综复杂，在推进藻类养殖改革和渔排养殖改革中，蕉城区自上而下强力推动，用好用足省、市政策和补助资金，鼓励龙头企业、养殖大户带头开展渔排升级改造，为打赢“清海”攻坚战创造了良好条件。
只有坚持改革创新，才能不被“卡脖子”。权属问题一直是制约用海改革的瓶颈，蕉城区创新思路、大胆实践，成立区级国有海投公司，通过推进“四权”“两证”改革，既厘清了海域权属权证关系，又探索出了资源变资产、资产变资本的新路子。
只有坚持攻坚克难，才能啃下“硬骨头”。改革之路无坦途，面对改革过程中的各种困难和环保问题，蕉城区迎难而上打硬仗，探索推行“海长制”，创新推出渔排改造补贴款账户质押贷款等融资新模式，确保了改革顺利推进。
只有坚持民生优先，才能打开“突破口”。在改革过程中，蕉城区始终坚持以人民为中心的发展思想，注重实现好、维护好、发展好群众的利益。对于率先完成退养的村和带头退养的群众给予一系列“优先”政策支持，并将藻类养殖改革中收取的海域使用金返还给村集体作为村财收入，海上养殖综合整治赢得了群众理解和支持，最终推动改革措施落地见效。
来源：2019-12-04《中国改革报》01版
