——关于武汉市新洲区”退二优二”的思考
为贯彻落实武汉市新洲区政府关于加快研究工业园区“退二优二”政策的要求，加快园区转型升级发展，区政府办组织相关部门负责人赴苏州市高新区考察学习“退二优二”工作。
一、苏州高新区“退二优二”基本情况
考察组与园区管委及相关部门领导进行了座谈，重点学习调研了关于“退二优二”政策设计、招商引资、产业转型升级、土地管理、企业分类管理、行政服务等方面的情况。
（一）苏州高新区管理运行体制机制持续稳定、精简高效。苏州国家高新技术产业开发区（苏州市虎丘区）于1990年11月开发建设，1992年11月被国务院批准为国家高新技术产业开发区，2002年，苏州新区与虎丘区调整为苏州高新区。开发区与虎丘区一直采取两块牌子、一套班子，“小政府、大社会”的管理模式，采用大部制设定。此次机构改革设区管委会（区政府）职能机构18个。
（二）苏州高新区“退二优二”夯实基础、持续推进。
退二优二，是指在产业结构调整中，逐步将“三低一多”，即科技含量低、土地利用率低、产值低、占用资源多的“落后”企业清退，让更多的要素资源倾向高科技、高产值、高质量企业。
苏州高新区自2007年在中心城区实施“退二进三”，采取“市场主导、政府指导”，以政府回购形式为主，10多年来实现退地5000余亩，用于城市形象、住宅、商业、地标建设，改善城市基础设施和城市功能的配套。2017年开始实施“退二优二”。现在苏州高新区已成为苏州经济的重要增长极、自主创新的示范区和全市高新技术产业基地，是苏州现代化都市的有机组成部分和最繁华的金融商贸区之一。
（三）苏州高新区改革创新破立并举，成效明显。苏州高新区围绕推进产业结构优化，提高土地利用率，先后出台产业用地预审办法，“退二优二”工作指导意见等一系列政策制度，基本形成了结合实际的一整套政策体系框架，在土地资源有限的情况下，通过好项目来提升产业形态，促进转型发展、高质量发展。
二、主要经验做法
（一）坚持以规划为先导，谋求板块集约发展效应。苏州高新区坚持先规划、后建设，注重把握规划调整周期性规律，抢抓调规机遇，把工作做在前面，促进实现有目标的腾退、整体腾退。
（二）坚持以土地再开发为重点，拓宽土地回收路径。
苏州高新区分类采用依法征收、政府回购、企业并购等方式盘活土地。一是对用于轨道交通等公共设施以及学校、民生项目建设的企业土地，制定明确的征收标准和土地出让金政策，按法律法规进行征收。二是对效益不高难以生存的企业、僵尸企业，完全市场化运作，资金由街道或国资平台运作，采用市场评估价进行回购。三是着力推行由企业与企业之间自行进行买卖、收购、兼并重组、股权变更等。此类方式政府参入度较小，只做产业方向的把握。
（三）坚持以科学评估评价为切入，促进退优工作顺利进行。一方面做好价值评估工作。依据相关部门发布的法律法规等，评估土地的价值、房产、基础设施等投入的土地开发成本、可搬和不可搬的设备价格、停产停业损失等。
另一方面确定企业评价为标准。对工业企业实行资源集约利用综合评价，按得分从高到低分成四类，根据企业类别实行差别化企业管理，差别化政策对待。通过分类管理倒逼企业自我提升，淘汰落后企业和产业，也为“退二优二”政策的实施提供决策参考依据。
在企业退出中，苏州高新区不搞“一刀切”，除突出把产出和环境压力作为重点，考虑城市建设和产业配套外，对支柱产业立足于提升改造。
（四）坚持以全生命周期土地管理为抓手，为退优工作提供强有力支撑。加强入驻项目的土地预审。对园区入驻项目，主要从5个方面进行把控，优先供地给世界500强、中国500强、民营500强等企业，有效提高项目准入门槛、规范项目用地决策程序，将区内有限土地资源配置到高质量产业项目上。加强存量土地的管理，对存量土地的出租、转让、土地变性、股东变更等，由相关部门联动并出具相关意见，对存量土地实行有效监管。
（五）坚持以优化服务为载体，打造高标准园区服务环境。苏州高新区成立区级企业服务中心，为企业落户、政策扶持、运营等打造一站式服务。通过网上建立企业服务云平台可查询全部支持政策；通过线下设立实体服务窗口受理企业服务业务；通过构建中小企业服务联盟纳入第三方服务。
（六）坚持以政策激励为支持，促进项目扎堆入驻。苏州高新区结合实际，制定了一系列奖励政策。一是吸引和鼓励社会资本合作，对取得重大成效的可采取“一事一议”给予板块政策支持；二是对采取市场方式完成“退二优二”工作的区内各国有(集体)企业、股份合作社等主体，区级对实施公司通过合法合规渠道取得的融资本金进行贴息。区级国有公司加大对实施公司市场化融资方式的担保力度；三是对各板块引进亩均税收超过50万(以项目实际使用土地面积为测算基数)的新项目，区级对新引进企业税收在区镇财力结算时减按20％集中；四是充分利用存量土地资源，各板块国有(集体)企业、股份合作社等主体持有的国有土地使用权等资产转让给新落户项目，根据实际情况，区级给予一定补贴。
三、新洲区工业园区基本情况
按照武汉市加快“新两园”（现代产业园和科创型小微园）创新发展的要求，新洲区工业园区整体发展架构为：重点建设武汉阳逻新型工业示范园、武汉国家航天产业基地（高技术产业集聚区）等2个现代产业园；推进华中国际产业园、长盛工业园等若干个科创型小微园（园中园）创新发展。
武汉国家航天产业基地（高技术产业集聚区）自2017年4月创建至今，现有入驻企业6家，项目均在建设期，2018年实现产值7500万元。武汉阳逻新型工业示范园（阳逻开发区），园区面积59.41平方公里范围内，至目前已实际开发用地约35平方公里。现有企业总数约505家，其中工业企业约405家，服务业及商贸企业约100家。2018年实现税收15.26亿元。从总体情况看，新洲区工业发展格局已基本成形成，发展的空间大、后劲足，但如何在短期内实现跨越式发展，还存在一些短板。
（一）园区土地利用率不高。武汉江海港物流发展有限公司、湖北邦鼎钢铁加工配送有限公司、湖北众一洗碗机有限公司、武汉齐达康能源装备有限公司、武汉江北德诚精密冷弯型钢有限公司、武汉市中鸿港口机械设备有限公司、中国一冶集团有限公司等7个已供地未开工项目闲置土地面积共约686亩；部分闲置土地项目20个，闲置土地面积约2210亩；建成但未投产企业5个，涉及土地面积约460亩，厂房约32万平米。
（二）园区产业发展不强。园区现有规上工业企业102家，限上批零及服务业企业14家，年税收超过500万企业有37家；年税收过1000万元企业有23家；年税收过1亿元企业仅有3家。数量较多产值贡献较大的是钢材加工、设备制造、建筑材料企业，不具有品牌效应和优势，多处于中低端水平，缺乏自主研发品牌和专利技术，科技含量低，市场竞争力较弱，企业与企业之间缺乏关联性，无法形成价值链的有效整合。
（三）园区企业发展动能不足。阳逻开发区起步之初，区位优势并未体现，加之发展压力大，发展定位不高，定位为承接武汉市中心城区搬迁企业，导致招商几乎没有选择，所引进入驻的企业规模不大、效益不佳、市场竞争力不强，经过十多年的市场竞争，有的企业濒临停产倒闭，有的企业减产甚至半停产。不少项目完成一期项目建设后因资金、市场等方面原因而中止后期的项目建设，资源浪费严重。
（四）园区企业服务不优。目前园区尚未有公益性中介服务机构入驻，行政审批“一网通办”还未完全实现。
四、对策建议
苏州高新区自2007年起实施“退二进三”，历时十多年，到2017年起步实施“退二优二”，取得了显著成效。借鉴苏州高新区成功经验，新洲区要把“退二优二”工作上升到战略的高度来认识，作为落实转型升级、优化产业结构、搭建发展平台、提升城市品位的重要举措。结合新洲区实际，建议以阳逻新型工业示范园区（阳逻开发区）为试点，将闲置土地厂房清理、“退二进三”与“退二进二”三步并做一步走，在试点基础上持续制度设计，不断优化流程，久久为功，形成试点经验进而推广全区。
（一）抓好工作顶层设计。从苏州高新区实施过程来看，“退二优二”是一项长期性的工作，涉及部门多，政策性强，社会影响面广，实施难度大，首要工作任务是抓好“退二优二”顶层设计、制度设计、优化工作流程。重点落实以下工作：一是成立领导小组，由领导小组办公室负责统筹全区“退二优二”试点工作。二是结合“十四五”规划编制工作进一步明晰“退二优二”产业规划定位。对列入试点的“退二优二”企业项目审批、备案实行限制性管理，原则上不再办理改扩建手续。三是研究制定工业园区企业腾龙换鸟、转型升级、高质量发展制度设计及具体操作流程。四是研究制定闲置低效土地盘活、节约集约利用政策以及园区“退二优二”奖励政策。五是加大工业园区行政审批提速改革工作力度，大力发展公益性服务机构，全方位服务企业发展。
（二）强化要素管理保障。一是科学确定“退二优二”对象。参照苏州高新区标准，将属于国家《产业结构调整指导目录》和《外商投资产业目录》规定的禁止类、淘汰类的工业企业；不符合安全生产、环保和消防要求，经整改仍达不到要求依法需要关停的工业企业；按照规划和产业结构调整要求需要搬迁的工业企业；由相关部门认定的“僵尸企业”；连续三年以上亩均税收低于区平均亩均税收50％以上的工业企业作为“退二优二”重点企业，建立“退二优二”实施项目库，分年度推进实施。二是借鉴苏州高新区四类企业管理模式，强化“以亩产论英雄”理念，对现有企业进行分类，在土地使用税、排污、电价等方面实行差别化政策，倒逼企业转型升级。
（三）精准定位产业招商。实施“退二优二”难点一在“收”，二在“出”。实现“出”的关键就在于精准定位产业招商。招商引资要抓好“五度”，即产业契合度、投资密度、产出强度、税收回报额度、科技贡献度。在产业契合度上充分结合新洲区已经形成的发展格局和和产业基础，结合长江新城产业规划目录，围绕商业航天、智能制造、大健康产业、现代服务业和农文旅产业等五大主导产业进行招商。同时要进行综合研判，先进制造业、区域总部企业、大型企业可适当放低标准，一些企业的科技研发投入金额也可作为参考。
（四）着力优化营商环境。一是整合服务资源。将全区服务企业的职能、资源进行整合，避免重复服务，避免政策分散。二是加大工业园区行政审批提速改革工作力度，尽快实现“一网通办”，推行容缺受理、告知承诺制，探索授权园区办审批权，让数据多跑路，让企业少跑路，实现企业办事不出园区。三是大力发展公益性中介服务机构，全方位服务企业发展。
执笔：余君邱怡 (武汉市新洲区发展和改革局)
2019年11月28日
注:
1.退二优二，是指在产业结构调整中，逐步将“三低一多”，即科技含量低、土地利用率低、产值低、占用资源多的“落后”企业清退，让更多的要素资源倾向高科技、高产值、高质量企业。
2.退二进三,是指上个世纪90年代，为加快经济结构调整，鼓励一些产品没有市场，或者濒于破产的中小型国有企业从第二产业中退出来，从事第三产业的一种做法。