——深圳宝安区深化股份合作公司改革的经验与探索之一
写在前面 从改革开放的“窗口”“试验田”到中国特色社会主义先行示范区，深圳不断谱写着新的历史篇章。2019年8月29日，深圳市六届人大常委会第35次会议通过新修改的《深圳经济特区股份合作公司条例》，新条例中的诸多规定充分肯定和吸纳了宝安区改革试点的成功经验。其发布实施不仅为深圳1046家股份合作公司转型发展奠定了坚实的法律基础，更为深化股份合作公司改革和基层治理的“先行示范”注入了新的动力与活力。
随着城市化进程30多年的发展，股份合作公司由于各类历史遗留问题，与新时代发展要求不相适应。享有“改革先锋”之称的宝安，坚持以问题为导向，不忘初心，为中国农城化转型发展勇探新路，提供了“宝安经验”。深圳市委书记王伟中对宝安区试点情况作出批示：这项工作抓得好!为全市社区股份合作公司改革率先破题，应予肯定。请继续深入做好改革的后半篇文章，加强改革效果评估，力争早日拿出可复制可推广的改革举措。
中国改革报从今日起连续刊发宝安区深化股份合作公司改革中具有亮点特色的举措与成效，以飨读者。
□ 中国改革报记者 叶仕春 赵军
□ 彭佳 陈敏 汉肖璇
“股份合作公司改革发展工作，关系到社区集体经济的长远发展，关系到基层的和谐稳定，关系到经济社会发展的大局。”深圳市宝安区委书记姚任如是说。宝安区高度重视股份合作公司改革，先后8次召开专题会议研究，日常工作中亦多次听取区集体资产管理局的改革汇报并作出明确指示。
上世纪80年代初，伴随深圳经济特区城市建设迅猛发展，特区内农村开始征地，各行政村、自然村充分利用改革开放的优惠政策和毗邻香港的地理优势，纷纷引进“三来一补”企业，组建和发展了一批村级集体企业，大量村民“洗脚上岸”。1992年，深圳启动特区内农村城市化工作，将原集体经济组织改组为股份合作公司，于1994年出台《深圳经济特区股份合作公司条例》。2003年10月30日，深圳正式启动宝安、龙岗两区城市化工作，两区在短短一年内全面完成了村级集体经济组织向股份合作公司的改制，至此，股份合作公司在深圳原行政村或自然村全面建立。截至2018年底，深圳宝安区10个街道有股份合作公司246家，其中一级（行政村）公司92家，二级（自然村）公司154家，股民总数74,176人。宝安区集体用地面积为100.75平方公里，占全区总辖区面积的24.9%，接纳数百万外来人口；集体物业面积4754.375万平方米。宝安区率先推动股份合作公司改革，股份合作公司总数、股东数与经济体量均居全市之首，对推进全市乃至全省、全国的股份合作公司改革和发展具有重大指导和“先行示范”意义。
坚持问题导向 破除五大瓶颈
为破解股份合作公司发展瓶颈，宝安区集体资产管理局邀请相关领域的专家学者，深入各街道与股份合作公司领导班子、股民座谈，实地调研股份合作公司发展现状、改革诉求和改革意愿，共组织股民座谈会21场、情况对接会54场、方案研讨会57场，发放调查问卷2537份，基本摸清股份合作公司在股权设置、内部治理、转型发展方面存在的主要问题，形成《深圳市宝安区股份合作公司改革和发展问题调研报告》。报告显示，宝安区股份合作公司主要存在五大瓶颈。
一是股权机制不完善。股份合作公司实行“生不增、死不减”的股权制度，未建立合理的流转和退出机制，部分公司出现股东老龄化、领导班子后继无人、表决人数无法达到法定标准等问题。此外，股份合作公司集体股基本上虚置，实际没有表决权，集体股股利也全部用于合作股股东分红，存在着长期缺位的风险。
二是治理结构不规范。董事会、监事会与集体资产管理委员会成员交叉任职，董事长权力集中，监事会、集体资产管理委员会未能充分履行监督职责，容易出现决策失误和违法乱纪现象。
三是大量集体用地和物业未确权。股份合作公司实际控制的土地物业资源难以实现有效利用，无法充分释放集体资产价值，不但直接影响产业空间拓展，同时也阻碍了股份合作公司向产权清晰的现代企业制度转变，难以实现真正的市场化。
四是缺乏资本积累。多数股份合作公司前期在征转土地时没有保留发展资金，后期也将公司利润全部分配，未能形成有效的资本积累，造成“穷集体、富个人”现象，导致公司在转型发展过程中缺乏基础和后劲，长期处于产业链、价值链的末端。
五是既得利益群体阻碍公司改革。股份合作公司有些股民缺少开放的心态及长远的眼界，只强调眼前和现实利益，吃光分光思想严重，不愿承担风险和义务，对有可能触碰自身利益的改变均坚决反对，动辄聚众上访、越级上访，引发不稳定事件，为推动改革发展带来了巨大阻力。
调查还发现，股份合作公司定位不明确，作为独立的企业个体，仍然承担着诸多社会管理职能，被称为不像现代企业、不像机关、不像国企、不像社区的“四不像”。除此之外，还暴露出发展不均衡、经营方式单一、内部矛盾尖锐等许多急需解决的问题。
市场在呼唤，股民在期盼，推进股份合作公司改革时不我待。在建设粤港澳大湾区和“先行示范区”的历史机遇下，宝安区本着“不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了”的原则，先行探索股份合作公司改革工作，并被市委市政府高度关注，确定为深圳市深化股份合作公司改革试点单位。
制定实施方案明确改革举措
试点改革，首先必须学习领会、深入研究中共中央国务院、广东省委省政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的指导性政策文件和《深圳经济特区股份合作公司条例》等系列文件精神，用以指导股份合作公司改革。
中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出，要组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出以及抵押、担保、继承权改革试点。广东省委印发的实施意见亦明确提出，要着力推动经营性资产确权到户和股份合作制改革。
在深刻学习的基础上，宝安区委区政府根据“推进建立现代企业制度”的发展方向，综合考虑基层的改革意愿与诉求，决定采取渐进式改良的方式推动股份合作公司改革，按照“尊重历史、实事求是、稳中求进、大胆创新”的原则，坚持“边研究、边探索、边实践”，对现有体制机制进行优化调整，积极寻求稳步推动改革的可行路径。2018年8月，宝安区出台了《宝安区2018年进一步深化股份合作公司试点改革实施方案》，从建立股权流转和退出机制、优化内部治理体系、加快公司转型发展、完善政府监管制度四大方面提出了27项改革举措。
建立容错机制 鼓励改革担当
创新体制机制，保障试点工作顺利进行。宝安区组建了“区+街道+股份合作公司”改革三级架构：一是成立区股份合作公司改革发展领导小组，由区委书记、区长任组长，各职能部门以及各街道主要负责人为成员，统筹指导股份合作公司改革发展工作；二是各街道成立由街道主要负责人任组长的领导小组，作为试点改革工作的责任主体；三是各试点股份合作公司成立改革工作推进小组，在街道党工委、办事处指导下负责具体组织实施本公司改革工作。同时，确定新的工作机制要求，建立例会制度，开展信息通报，明确分工，强化责任，强化督查，狠抓落实，保障经费，提高效率。
推荐审定试点单位。根据各街道推荐，区委区政府按“一街道一试点”原则选取10家股份合作公司作为试点单位，并委托市综合开发研究院、暨南大学和深职院等智库机构“一企一策”为公司量身定制改革具体计划，探索改革有效路径，树立改革样板和标杆，要求务实创新、稳中求进，加强政策引导，着力探索解决制约股份合作公司发展的突出问题，完善体制机制和政策措施，推动股份合作公司试点改革工作取得实际进展。
值得称道的是，宝安区创新建立了改革容错机制，支持改革，鼓励担当。在试点过程中出现因缺乏经验、先行先试导致的失误错误，或上级尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，或为推动改革发展无意过失者，可根据宝安区有关规定免予追究责任，此举大大激发了改革创新热情。