国家公园体制试点建设正稳步推进，多地呼吁加快国家公园立法
东北虎豹国家公园拍摄到的野生东北虎国家林草局供图
□ 本报记者 田新元
国家林业和草原局新闻发言人黄采艺近日在新闻发布会上介绍，我国目前已开展东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、神农架、南山等10个国家公园体制试点建设，涉及12个省份，总面积超过20万平方公里。按照中央《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》的要求，到2020年将全部完成国家公园体制试点任务。
目前，国家公园体制试点正稳步推进。多地国家公园有关负责人表示，加快国家公园立法工作势在必行。
创新体制机制
“东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局（东北虎豹国家公园管理局）挂牌成立，成为我国第一个中央事权的国家公园管理机构。”东北虎豹国家公园管理局副局长张陕宁说，虎豹局会同吉林、黑龙江两省政府，在相关林业局挂牌成立十个分局，其中吉林片区六个、黑龙江片区四个，构建了两级垂直管理机制。
东北虎豹国家公园是试点中唯一同时承担“国家自然资源资产管理体制试点”和“东北虎豹国家公园体制试点”两项任务的国家公园。张陕宁说，两项试点改革的核心，是创新管理体制机制。
大熊猫国家公园管理局局长向可文介绍，大熊猫国家公园形成了统一领导、分级管理的管理体制。成立了以国家林草局和四川、陕西、甘肃三省政府有关负责人组成的协调工作领导小组；组建了大熊猫国家公园管理局、三省管理局、管理分局；印发了《大熊猫国家公园协调工作领导小组职责及议事规则》《大熊猫国家公园管理机构工作职责》。
2018年8月和11月，黑龙江省和吉林省将涉及的国土、水利、林业、农业、环保、住建、森工等7个部门42项职责划转移交东北虎豹局，由东北虎豹局代中央统一行使事权，这是深化自然资源资产体制试点改革的重要突破和标志性事件。按照改革方案要求，东北虎豹局梳理形成了行政职能事项清单并开展相关法律授权工作，推进统一行使园区自然资源资产管理、国土空间用途管制、资源环境综合执法职责。为确保“接得住、管得好”，东北虎豹局分别与两省地方政府和各级有关行政主管部门进行对接，建立了协作工作机制和重大问题多方会商工作机制，平稳有序推进改革。
祁连山国家公园管理局局长王洪波说，2018年，祁连山国家公园管理局正式挂牌成立。甘肃、青海两省依托省林草局分别成立了祁连山国家公园甘肃省管理局、青海省管理局。
2018年，甘肃省将祁连山自然保护区22个保护站和18个森林公安派出所共计1300余人全部上划省林业厅管理，构建了“垂直管理”机制。
矿权有序退出
甘肃省采取注销式、扣除式、补偿式三种退出方式，逐步实现了国家公园内矿权和水电开发企业的有序退出。甘肃省片区祁连山保护区内144宗矿业权已全部退出，并采取封堵探洞、回填矿坑、拆除建筑物以及种草植树等综合措施恢复生态环境；保护区内25个旅游设施项目已按差别化整治措施完成分类整改，并实施了生态环境恢复。青海片区制定了全省保护区内矿业权退出补偿工作方案，从2018年起每年安排3亿元专项资金，已注销违规矿权26宗。
王洪波介绍，甘肃省生态移民采取“四个一”措施引导农牧民易地搬迁、转产增收，即一户确定一名护林员、一户培训一名实用技能人员、一户扶持一项持续增收项目、一户享受一整套惠民政策。
目前，甘肃省片区核心区2862人已有涉及张掖市149户484名、武威市59户217名农牧民实现全部搬迁。祁连山国家公园将全面完成祁连山国家公园本底资源调查、组织开展勘界立标、编制专项规划，适时发布祁连山国家公园负面清单，研究制定祁连山国家公园相关管理制度，全面完成试点任务。
向可文说，大熊猫国家公园逐步探索可持续社区发展机制，将现有各类保护地管护岗位统一归并为11,993个生态管护公益岗位，吸纳社区居民就业。因地制宜发展绿色替代产业，推动原住民生产生活方式绿色转型，比如四川唐家河自然保护区精心打造“唐家河蜂蜜”品牌，使养蜂业成为当地重要的增收产业和富民产业；积极吸纳社区居民参与生态保护，如甘肃白水江管理分局探索建立社区共建共管模式。
大熊猫国家公园逐步完善了生态保护制度，明确规定试点区不再新设矿权，暂停规定区域内林地征占用、采伐以及新建小水电等审批事项，严禁不符合保护和规划要求的建设项目进入国家公园；大力实施天然林保护、长江防护林体系建设、退耕还林还草等重大生态工程。试点以来，累计投入生态建设费用46.82亿元。
此外，大熊猫国家公园将研究制定集中居民点规划方案和生产生活设施退出方案，进一步明确政策措施，逐步推进原住民搬迁和生产生活设施退的退出，根据保护修复的需要，研究制定试点区集体土地租赁和赎买方案。
加快立法进程
张陕宁介绍，东北虎豹局在没有取得法律授权前过渡期间，通过启动多方会商机制，对历史遗留问题、涉及环保重大问题、重大民生工程等进行会商解决，统筹兼顾生态保护和国家重大民生工程，确保了改革稳妥顺畅推进，为其他国家公园民生工程建设提供借鉴经验。
祁连山国家公园管理局牵头组织草拟了《祁连山国家公园管理条例》草本，正在启动立法计划；起草了《祁连山国家公园勘界立标规范》，已通过专家评审，将作为行业规范发布。起草了《祁连山国家公园建设项目负面清单》，已进入征求意见阶段。
向可文表示，大熊猫国家公园将加快研究出台《大熊猫国家公园管理办法》《大熊猫国家公园自然资源管理办法》《大熊猫国家公园野外巡护管理办法》等规章制度，为大熊猫国家公园建设奠定制度基础，为国家公园立法提供实践经验。
王洪波认为，国家公园建设还需要完善国家公园管理法律法规和自然保护地的草原管理政策。“尽快出台国家公园管理法律，对不同保护类型的国家公园出台差别化管理法律，是否考虑‘一园一法’。对以草地为主体的国家公园，明确是否‘禁牧’。”
据介绍，为了实现国家公园的“人虎两安全”，东北虎豹国家管理局联合有关部门大力开展打击乱捕滥猎、清山清套、森林防火督查和林地清收专项行动；对试点区建设项目使用林地、林木采伐进行前置审核，为试点区域提供生态公益诉讼司法保障。同时，与国际保护组织合作，对盗猎现状、反盗猎手段、反盗猎管理和巡护状况进行调查；联合成立虎豹应急救护领导小组和专家组，建立应急救护机制，设置补饲点300余处，救助放归野生动物140余只。
据了解，按照规划，到2020年，我国完成国家公园体制试点，设立一批国家公园；到2025年，健全国家公园体制，完成自然保护地整合归并优化，完善自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度；到2035年，自然保护地规模和管理达到世界先进水平，全面建成中国特色自然保护地体系。
（本文刊登于2019年10月14日中国改革报第9版民生视窗页）