改革网 湾区讯 蔡乐平 吕晨
近日，广东省自然资源厅发布《关于印发<广东省产业用地政策实施工作指引（2019年版）>的通知》（以下简称“指引”），重点对特定行业涉及的用地报批、国土空间规划、土地利用计划安排、土地供应、土地利用、不动产登记等涉及的政策要点进行归纳说明。通知强调，本指引印发后，若国家和省新出台的政策规定与本指引及其引用的文件规定不一致的，则以新的政策规定为准。
《指引》分9章42条，系统梳理了近年来国家出台的支持产业发展的规范性文件，依据国家出台的《产业用地政策实施工作指引》要求，重点对新产业新业态发展、企业转型升级、民生服务设施建设等领域用地政策的实施进行了说明，以指导各市级主管部门积极为各种所有制经济用地提供良好服务，保障各种所有制经济平等取得土地要素。
《指引》分别对产业用地政策的实施原则、土地供应计划与用途、土地供应方式、土地供应价格、土地二级市场、土地利用特殊政策、集体土地利用、产业用地管理的要求等予以说明。值得注意的是，《指引》特别设置“土地供应方式”章节，依据法律法规规章等梳理了对国有建设用地使用权划拨、出让、改变土地用途等的管理要求，便于市场主体准确把握产业用地政策。
广东省产业用地政策实施工作指引（2019年版）
第一章 总则
第一条 （产业用地政策含义）广东省产业用地政策是指国家规范性文件规定的和省制订的适用于特定行业的用地政策。上述特定行业不包括房地产业。
本指引引用的相关文件清单见附录，并可在广东省自然资源厅门户网站（http://nr.gd.gov.cn/）查询。
第二条 （产业用地涉及的内容）本指引重点对上述特定行业涉及的用地报批、国土空间规划、土地利用计划安排、土地供应、土地利用、不动产登记等涉及的政策要点予以归纳说明。
第三条 （产业用地基本原则）各级自然资源主管部门应当遵守国家和省有关法律法规规章和产业用地政策规定，落实国土空间规划的管控要求，在保障产业发展用地中坚持规划确定用途、用途确定供应方式、市场确定供应价格的原则。
（平等对待各类用地主体）各级自然资源主管部门执行产业用地政策时，应当坚持公平、开放、透明的市场规则，对产业用地中各种所有制经济一视同仁、平等对待，防止排除、限制市场竞争等不规范行为。
第二章 产业用地审批
第五条 （产业用地报批方式）产业用地供应涉及农用地转用和土地征收的，应当先行办理农用地转用和土地征收审批手续。具体报批方式分为：
（一）分批次方式：项目用地位于土地利用总体规划确定的城市（含建制镇）或村庄、集镇建设用地规模范围内建设用地规模范围内，按分批次的方式报批。一个批次用地可以一块或多块土地同时打包上报。
（二）单独选址方式：项目用地位于土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外，或同时使用土地总体规划确定的建设用地规模外和范围内土地，按单独选址方式报批。
第六条 （产业用地审批权限）产业用地必须符合国土空间规划（土地利用总体规划和城乡规划），实行分级审批。具体是：
（一）国务院用地审批权限：
1、报国务院审批土地利用总体规划城市（目前是广州、深圳、珠海、汕头、佛山、惠州、东莞、中山、江门、湛江等10市，以下简称广州等10市）中心城区范围内的产业用地，涉及农用地转为建设用地的，经省人民政府审核同意后报国务院批准。
2、涉及征收永久基本农田，或永久基本农田以外的耕地35公顷以上的，或其他土地70公顷以上的产业用地，经省人民政府审核同意后报国务院批准。
经国务院批准农用地转用的产业用地，同时办理征地审批手续。
（二）省人民政府用地审批权限
1、中心城区以外），市、县土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内产业用地，涉及农用地转为建设用地的，报省人民政府批准。
2、征收土地未达到国务院批准条件的，由省人民政府批准。
3、占用国有未利用地（在广州、深圳市超过20公顷，在其他地级市超过5公顷）和经省人民政府批准立项的重点建设产业项目以及跨地级以上市的产业项目占用国有未利用地的产业用地，报省人民政府批准。
（三）地级以上市人民政府用地审批权限
1、乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内的产业用地，涉及农用地转为建设用地的，报地级以上市人民政府审批。
2、占用国有未利用地或农村集体经济组织使用本集体所有的未利用地进行非农建设的，面积在广州、深圳市20公顷（含本数）以下且1公顷(不含本数)以上的、在其他地级市5公顷（含本数）以下且1公顷(不含本数)以上的产业用地，报地级以上市人民政府审批。
（四）县级人民政府用地审批权限
产业项目占用国有未利用地或农村集体经济组织使用本集体所有的未利用地进行非农建设的，面积在1公顷（含本数）以下，报县级人民政府审批。
（五）产业用地审批权限委托审批
依据《广东省人民政府关于将一批省级行政职权事项调整由各地级以上市实施的决定》（粤府令第248号）和《广东省人民政府关于将一批省级行政职权事项继续委托各地级以上市实施的决定》（粤府〔2019〕16号）的规定，省政府将部分省级行政职权事项委托各地级以上市实施，其中：
1、广州、深圳、珠海、汕头、佛山、惠州、东莞、中山、江门、湛江、肇庆、清远12市，省管权限农用地转用和土地征收审批（审核）委托各地级以上市人民政府实施。
2、省管权限未利用地使用审批权限委托各地级以上市人民政府实施。
3、“三旧”改造涉及完善土地征收手续审批，省管权限土地征收审批委托各地级以上市人民政府实施。
4、“三旧”改造涉及“边角地、夹心地、插花地”农用地转用和土地征收审批，省管权限农用地转用和土地征收审批委托各地级以上市人民政府实施。
5、“三旧”改造涉及旧村庄集体建设用地转为国有建设用地审批，省管权限土地征收审批委托各地级以上市人民政府实施。
第七条 （土地征收补偿）在征收农民集体土地时，不得低于《广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）》（粤国土资规字〔2016〕1号）进行补偿。禁止侵占、挪用被征收、征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。同时，积极采取安排留用地、安置就业、土地补偿费入股或土地入股等途径和方式解决好被征地农民的生产、生活问题，确保其有长期稳定的生活来源及保障。
第八条 （土地利用计划安排）各地要根据国家和省产业政策、国土空间规划和当地产业发展情况，统筹使用新增和存量建设用地，合理安排用地计划指标，优先支持符合产业政策的项目用地，服务民生设施建设，促进产业创新发展。
（一）依据《广东省土地利用年度计划管理办法》（粤国土资规划发〔2018〕18号）的规定，新增建设用地计划指标分为省指标和分配给地级以上市的指标。省级交通、能源、水利、矿山及军事设施等重大基础设施、保障性安居工程、农民住房、精准扶贫、农村新产业新业态、环保设施、非营利性体育设施、非营利性教育设施、非营利性医疗卫生设施、非营利性养老设施、非营利性殡葬设施等民生设施项目从省指标中列支。省直接分配给地级以上市的指标包括根据南沙新区（自贸区）、横琴新区（自贸区）、中新知识城及深汕特别合作区等重大平台和省产业转移工业园分配的指标，以及直接分配给粤东西北等欠发达地区的扶持指标。根据各地“三旧”改造和拆旧复垦情况、引进重大产业项目落地等情况，省可奖励分配部分指标给各地。各地使用指标时要优先保障本地区基础设施、先进制造业、现代服务业、高新技术产业、优势传统产业等省重点产业项目及特色小（城）镇用地。
（二）依据《广东省重大产业项目计划指标奖励办法》（粤国土资规划发〔2018〕71号）的规定，省每年安排一定数量的新增建设用地计划指标，用于对列入上一年度省重点建设项目计划的战略性新兴产业和先进制造业等重大产业项目所在县（市、区）奖励。
（三）依据《国务院关于促进外资增长若干措施的通知》（国发〔2017〕39号）、《广东省人民政府关于印发广东省进一步扩大对外开放积极利用外资若干政策措施（修订版）的通知》（粤府〔2018〕78号）和《广东省人民政府关于印发广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展若干政策措施（修订版）的通知》（粤府〔2018〕79号）的规定，对实际投资金额超过10亿元的制造业外商投资项目用地和世界500强企业、全球行业龙头企业总部或地区总部自建办公物业用地，由省市共同安排土地利用计划指标。对符合《广东省重大产业项目计划指标奖励办法》奖励条件的重大外资项目和重大产业项目，省按照相应标准给予用地指标奖励，其中对投资20亿元以上、符合投资强度要求并完成供地手续的项目，省全额奖励用地指标。对各地引进重大外资项目和重大产业项目但当年用地指标确有不足的，可按规定向省申请预支奖励计划指标。
（四）依据《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号）的规定，各地要将医疗、养老、教育、文化、体育等领域用地纳入国土空间规划和年度用地计划，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当向上述领域倾斜，有序适度扩大用地供给。
（五）依据《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》（国发〔2012〕14号）和《广东省人民政府办公厅关于进一步支持小型微型企业健康发展的实施意见》（粤府办〔2012〕130号）的规定，对规划建设的小企业创业基地、科技孵化器、商贸企业集聚区等，要优先安排用地计划指标。
（六）依据《广东省人民政府印发关于进一步促进科技创新若干政策措施的通知》（粤府〔2019〕1号）的规定，优先保障重大科技项目用地，新增的非营利性科技项目用地计划指标由省统筹解决。
（七）依据《广东省人民政府关于印发广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展若干政策措施（修订版）的通知》（粤府〔2018〕79号），国家级开发区和省级开发区、产业转移园区（产业转移集聚地）建设的高标准厂房和工业大厦，经所在地地级以上市政府确认其容积率超过2.0并提出申请后，所使用的用地计划指标可由省予以返还。
（八）依据《广东省人民政府关于加快新能源汽车产业创新发展的意见》（粤府〔2018〕46号）的规定，对投资20亿元及以上的新能源整车企业和投资10亿元及以上的关键零部件企业，由省统筹解决用地指标。
（九）依据《广东省人民政府办公厅印发关于支持铁路建设推进土地综合开发若干政策措施的通知》（粤府办〔2018〕36号）的规定，铁路项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，由省自然资源厅向自然资源部申请计划单列或使用省预留指标。
（十）依据《广东省自然资源厅 广东省农业农村厅关于印发贯彻落实省委省政府工作部署实施乡村振兴战略若干用地政策措施（试行）的通知》（粤自然资规字〔2019〕1号）的规定，省级每年安排一定比例的新增建设用地计划指标，专项用于农村新产业新业态发展、产业融合发展、农民住房建设。涉农市县各级每年安排不少于10%的用地指标，保障乡村振兴新增建设用地需求，优先保障农业产业园、科技园、创业园、县域助农服务综合平台和镇村助农服务中心建设用地安排，支持现代农业园区和助农服务体系建设。
（十一）依据《广东省商务厅关于印发<中韩（惠州）产业园实施方案>的通知》（粤商务促函〔2018〕254号）的规定，中韩（惠州）产业园作为国家对外合作重大平台，参照南沙新区（自贸区）、横琴新区（自贸区）、中新知识城及深汕特别合作区等4个重大平台给予专项用地计划指标支持。
第九条 （耕地占补平衡）非农业建设占用耕地的，要按照《广东省国土资源厅关于加大耕地提质改造力度严格落实占补平衡的通知》（粤国土资规字〔2016〕2号）要求，严格落实“占优补优、占水田补水田”。对无法避让耕地的非农业建设项目，必须严格进行耕地占补平衡分析，严格按国家有关规定落实占补平衡。城市分批次建设用地项目涉及占用耕地的，必须落实先补后占和直接补充优质耕地或水田要求。
第十条 （国土空间规划修改）产业项目确需修改国土空间规划的，应当依法依规办理规划修改审批手续，再报批用地。
（一）依据《土地管理法》和《广东省土地利用总体规划修改管理规定》（粤国土资规划发〔2013〕23号）的规定，国家和省重点建设项目用地，重大污染企业搬迁用地等确需修改土地利用总体规划的，可以申请修改土地利用总体规划。
（二）依据《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）的规定，对于连片改造中不符合土地利用总体规划,原则上单块面积不超过3亩、累计面积不超过项目主体地块面积10%的边角地、夹心地、插花地等零星土地，在不突破城乡建设用地规模、不减少耕地保有量且不涉及占用永久基本农田的前提下，可凭“三旧”项目确认文件、自然资源部门出具的相关零星土地无法单独出具规划设计条件或难以独立开发的函件申请修改土地利用总体规划。
第十一条 （占用高标准农田的情形）依据《广东省国土资源厅关于严格控制非农业建设占用高标准农田的通知》（粤国土资规字〔2016〕4号）的规定，在无法完全避免占用高标准农田情况下，变电站、污水处理、垃圾废物处理、殡葬等项目用地可占用高标准农田。
占用高标准农田的，按照“谁占用、谁补建”、“建设面积不减少、建设标准有提高”的原则由建设用地单位在用地报批前完成补建。建设用地单位委托当地政府落实补建任务的，由建设用地单位与有关县（市、区）人民政府签订协议，明确责任和义务，并按协议规定落实改造资金。
第十二条 （占用永久基本农田的情形）依据《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）的规定，党中央、国务院明确支持的重大建设项目（包括党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目），国家级规划明确的能源项目，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门支持和认可的能源项目难以避让永久基本农田的，要严格组织落实永久基本农田补划。
第十三条 （先行用地的情形）依据《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部令第69号）的规定，国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省自然资源主管部门向自然资源部申请先行用地。经批准先行用地的，应当在规定期限内完成用地报批手续。
土地供应计划及用途
第十四条 （国有建设用地供应计划安排）市、县自然资源主管部门应结合产业用地政策要求和国土空间规划，依据《国有建设用地供应计划编制规范（试行）》（国土资发〔2010〕117号）的规定编制年度国有建设用地供应计划，科学安排国有建设用地供应的总量、结构、布局、时序和方式。符合国家和省发布的产业发展规划、产业促进政策中明确的重点产业以及县级以上地方人民政府依据上述规划、政策明确的本地区重点产业，可优先纳入供应计划。各地制定国有建设用地供应计划，要根据国家和省对养老、教育、医疗、体育等公共服务设施建设的政策要求，合理确定并保障土地供应规模。
（一）依据《广东省人民政府关于印发广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展若干政策措施（修订版）的通知》（粤府〔2018〕79号）的规定，各地市要划设工业用地控制线，年度建设用地供应计划要充分保障工业用地供给；“三旧”改造土地优先保障先进制造业需求。
（二）依据《广东省自然资源厅 广东省发展和改革委员会 广东省工业和信息化厅 广东省住房和城乡建设厅 广东省生态环境厅 广东省市场监督管理局关于印发进一步降低用地成本促进中小企业发展若干政策措施的通知》（粤自然资规字〔2019〕8号）的规定，各地应安排一定比例的储备土地优先保障中小企业用地需求，在年度土地供应计划中原则上优先安排土地用于支持中小企业建设发展。
（三）依据《关于完善工业用地供应制度促进供给侧结构性改革的指导意见（试行）》（粤国土资规〔2017〕3号）的规定，优先安排新产业发展用地，依据国家《战略性新兴产业重点产品和相关服务指导目录》《中国制造2025》《国家战略性新兴产业“十三五”发展规划》和“互联网+”等国家鼓励发展的新产业、新业态政策要求，各地可结合实际，确定当地重点发展的新产业，优先安排用地供应。
第十五条 （土地用途的确定）市、县自然资源主管部门在组织产业用地供应时，在城市、镇规划区内以出让方式供地的，应按照《城乡规划法》的规定，依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为出让合同的组成部分。
国家支持发展的新产业、新业态项目用地，符合《国土资源部 发展改革委 科技部 工业和信息化部 住房城乡建设部 商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）文件规定的，可以按照相关规定确定土地用途。对现行国家标准分类中没有明确定义的新产业、新业态类型，市、县自然资源主管部门可按照国土资规〔2015〕5号文件规定，结合土地供应政策要求和当地产业发展实际需要，商同级产业主管部门提出规划用途的建议意见。
市、县自然资源主管部门在签订国有建设用地使用权出让合同时，合同中的宗地用途按国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010－2017）规定的土地二级类填写，规划条件与《土地利用现状分类》无直接对应类型的，应研究确定对应的土地二级类的类型，必要时可征求产业、投资部门意见。鼓励地方自然资源主管部门研究制定城乡规划用地分类与土地利用现状分类对照表，经批准后统一执行。
（一）依据国土资规〔2015〕5号和《关于完善工业用地供应制度促进供给侧结构性改革的指导意见（试行）》（粤国土资规字〔2017〕3号）的规定，新产业工业项目用地的生产服务、行政办公、生活服务设施建筑面积占项目总建筑面积比例不超过15%的，可仍按工业用途管理。科教用地可兼容研发与中试、科技服务设施与项目及生活性服务设施，兼容设施建筑面积比例不得超过项目总建筑面积的15%，兼容用途的土地、房产不得分割转让。其他情形下，同一宗土地上兼容两种以上用途的，应确定主用途并依据主用途确定供应方式；主用途可以依据建筑面积占比确定，也可以依据功能的重要性确定，确定主用途的结论和理由应当写入供地方案，经批准后实施。
（二）依据《广东省人民政府办公厅关于加快新能源汽车推广应用的实施意见》（粤府办〔2016〕23号）的规定，利用合法存量建设用地改造、加装、新建充换电设施的，可不再办理用地审批手续。通过租赁等他项权利取得土地使用权建设充换电设施的，在符合规划的前提下可保持现有建设用地已设立的土地使用权及用途不变。
第十六条 （改变土地用途）依据《土地管理法》《城市房地产管理法》的规定，建设单位应当按照国有建设用地使用权出让等有偿使用合同的约定或者国有建设用地划拨批准文件的规定使用土地。确需改变土地用途的，经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。经批准改变土地用途的，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，相应补缴国有建设用地使用权价款，按规定办理不动产登记。对于落实产业用地政策供应的宗地，相关规范性文件有限制改变用途规定的，原则上应当将限制要求写入划拨决定书或有偿使用合同。其中，对经批准的用地，相关规范性文件规定该类用地禁止改变用途、容积率等土地使用条件用于其它建设的，自然资源主管部门要予以严格监管。
（一）依据《关于完善工业用地供应制度促进供给侧结构性改革的指导意见（试行）》（粤国土资规字〔2017〕3号）的规定，分期建设的工业项目，不得改变土地用途，不得兴建职工住房。改变工业用途用于经营性用途的，一律由市、县人民政府收回土地并重新公开供应（“三旧”改造用地除外）。
（二）依据《广东省财政厅 广东省发展和改革委员会 广东省国土资源厅 广东省住房和城乡建设厅 中国人民银行广州分行 广东省国家税务局 广东省地方税务局 广东省新闻出版广电局关于支持广东省电影发展若干经济政策的通知》（粤财教〔2015〕22号）的规定，对新供单体影院建设用地，应在出让合同中明确，如改变土地用途的，需由政府依法收回后重新供应。
（三）依据《广东省自然资源厅关于印发完善城市停车场用地配套政策若干措施的通知》（粤自然资规字〔2018〕4号）规定，对停车场建设用地，不得改变规划确定的土地用途，并在核发划拨决定书、签订出让合同和租赁合同时明确规定或者约定，改变用途用于住宅、商业等的，由各地自然资源主管部门依法收回建设用地使用权。
第十七条 （可按原地类管理的情形）各地要依据国土空间规划积极引导产业项目合理选址，尽量利用未利用地及存量建设用地等，不占或少占耕地，严格保护永久基本农田。依据下列规定使用的农用地或未利用地，可按原地类认定和管理，并严格按照规定条件使用土地。
（一）依据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）的规定，光伏、风力发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。
（二）依据《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）的规定，旅游项目中属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理。
（三）依据《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018－2020年）》（发改综合〔2018〕1465号）的规定，经市县发展改革、住房城乡建设、农业农村、文化和旅游等主管部门认定为仅在年度内特定旅游季节使用土地的乡村旅游停车设施，自然资源主管部门在相关设施不使用永久基本农田、不破坏生态与景观环境、不影响地质安全、不影响农业种植、不硬化地面、不建设永久设施的前提下，可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。超出特定旅游季节未恢复原状的，由市县发展改革、住房城乡建设、农业农村、文化和旅游等主管部门责令恢复原状。
（四）依据《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》（旅发〔2016〕148号）的规定，对自驾车旅居车营地的特定功能区，使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理。
（五）依据《广东省自然资源厅 广东省农业农村厅关于印发贯彻落实省委省政府工作部署实施乡村振兴战略若干用地政策措施（试行）的通知》（粤自然资规字〔2019〕1号）的规定，优化乡村旅游用地政策，乡村旅游项目中除永久基本农田外的未改变农用地和未利用地用途及功能、未固化地面、未破坏耕作层的生态景观和栈道用地，按实际地类管理。休闲农业和乡村旅游项目中属农牧渔业种植、养殖用地的，可不办理征收（收回）和农转用手续，按现用途管理。对于零散休闲农业和乡村旅游建设项目，如农村厕所、旅游驿站、景观平台、品鉴室、停车场等，允许各地按规定办理预留城乡建设用地规模使用。为发展乡村旅游业拓宽农村道路，拓宽后不超过8米的，在不占用永久基本农田的前提下，按农用地管理。
