□ 马荣
20世纪初，我国开始引入循环经济的理念，这是我国资源利用领域的一次深刻革命，是从根本上转变我国经济发展方式，缓解资源约束、减轻环境压力，实现全面建设小康社会目标，促进人与自然和谐，建设生态文明的重要途径和战略选择。
循环经济是以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，不断提高资源利用效率，以尽可能少的资源消耗和环境代价满足人们不断增长的物质文化需求，符合可持续发展理念的经济发展模式。发展循环经济，要求实现从“资源——产品——废弃物”的单向式直线过程向“资源——产品——废弃物——再生资源”的反馈式循环过程的转变，要求从高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放型增长转变为低投入、低消耗、低排放、高效率的集约型增长，要求对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统发展模式实行根本变革。
党中央、国务院高度重视循环经济的发展，《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》，明确了我国循环经济的发展方向和重点任务，也确立了国家发改委在推动循环经济发展中的组织、协调和牵头作用。我们研究提出的将资源节约作为基本国策、生态文明建设纳入“五位一体”总体布局、节约集约循环利用的新资源观等，在中央关于“十一五”“十二五”“十三五”国民经济和社会发展规划建议中都得到了充分体现。习近平总书记在视察循环经济示范企业时指出：“变废为宝、循环利用是朝阳产业。垃圾是放错位置的资源，把垃圾资源化，化腐朽为神奇，是一门艺术，你们要再接再厉。”党的十八大把初步建立资源循环利用体系作为2020年全面建成小康社会目标之一，指出，经济发展方式转变更多地依靠节约资源和循环经济推动。党的十九大指出，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。推进资源全面节约和循环利用，实施国家节水行动，降低能耗、物耗，实现生产系统和生活系统循环链接。
我国大力推进循环经济发展，从立法、规划、政策、试点示范到工程项目等，多管齐下，多措并举，在政策措施上形成了一系列组合拳，取得了显著成效。
我国循环经济发展的主要历程
回顾我国循环经济的发展历程，主要分四个阶段：
一是理念创新。20多年前，刚刚提出循环经济理念时，在国内引起了不小的争议，大多认为循环经济只是一个大概念，难以付诸实施；当时只有一些发达国家提出发展循环经济的目标，我国所处的发展阶段尚未达到这一水平；过多重视资源的循环利用，可能会造成“只循环不经济”的状况；在技术上还有许多瓶颈制约资源的高效和循环利用；特别是我国经济正处于高速发展时期，每年两位数的GDP增长中没有体现资源的价值和环境的代价。经过充分的调研、反复听取各方面专家、部门、行业、地方的意见，组织专家团队开展我国循环经济发展战略的专题研究，形成了一整套非常有价值的成果。印象最深的是当时全国人大环资委的毛如柏主任、冯之浚副主任和几位常委听取了我们的专题汇报，高度重视，强调我国发展循环经济正逢其时，非常必要和紧迫，是我国转变经济发展方式，节约资源、保护环境，实现可持续发展的重要途径，使我们坚定了发展循环经济的信心。后来循环经济立法中，环资委领导亲自担任领导小组组长，带领我们撰写法律草案，一次次到地方调研，召开协调论证会，使该部法律成为我国立法周期最短的法律之一。该法充分体现了我们对循环经济理念的创新，根据我国国情，在“减量化、再利用、资源化”的基础上，提出了“减量化优先”的原则，一方面尽可能减少资源的投入，另一方面减少废弃物的产生。我们会同国家统计局开展循环经济评价指标体系的研究，将资源产出率（消耗单位资源产生的GDP）作为循环经济的核心指标。
二是试点先行。2005年以来，经国务院批准，国家发改委会同有关部门组织开展两批国家循环经济示范试点，在重点行业和区域选择了178家单位，开展了国家和省级层面的循环经济试点。按照时任国家发改委主任马凯提出的一个行业一个行业、一个领域一个领域、一个地区一个地区地推动循环经济发展的要求，相继召开钢铁、有色、电力、煤炭、化工、轻工、建材等重点行业，农业、餐厨废弃物资源化利用和无害化处理等领域循环经济现场会，马凯、姜伟新、解振华分别到会讲话，指导相关行业积极探索实现循环经济的有效途径，组织开展重点行业循环经济模式研究和区域循环经济研究，编辑出版了重点行业循环经济支撑技术系列丛书。2011年，在试点探路的基础上，总结凝练了60个典型模式案例，印发各地研究和推广。
三是示范引路。“十二五”期间，在试点基础上，选择与百姓息息相关的重点领域推进循环经济发展，在工业领域，开展园区循环化改造和再制造试点，确定了100个园区实施改造和42个再制造试点；在农业领域，开展了农业循环经济示范和秸秆综合利用工作，每年通过大气污染专项资金支持各地推进秸秆综合利用；在食品安全领域，开展了餐厨废弃物资源化利用城市工作，确定了100个试点城市构建餐厨回收利用体系；在再生资源领域，我们开展了国家“城市矿产”示范基地工程，确定了49个基地建设；在教育宣传领域，开展了国家循环经济教育示范基地，5年确定了43个基地；在区域循环经济发展领域，开展了循环经济示范市（县）工作，确定了101个示范城市。
四是总结推广。近几年，会同有关部门，对循环经济试点示范进行验收和总结，对取得的成效、经验，进行科学评估，充分发挥试点示范的引领作用，会同财政部印发了《国家循环经济试点示范典型经验的通知》，总结了9种典型经验和推广指南。比如以“互联网+”理念规范、提升传统方式为核心的再生资源回收利用模式，以生产生活系统链接、生产过程协同处理废弃物为特点的产城融合发展模式等，许多循环经济的模式得到了各地、相关行业的认同，并积极推广。通过总结评估，看到了实实在在的成效，“十二五”期间，通过发展循环经济、节能减排等工作，实现了单位GDP能耗下降18.2%，单位工业增加值用水量降低35%，累计实现节能3.5亿吨标准煤，资源产出率比2010年提高20%以上的突出成绩，农作物秸秆综合利用率提高到80%，初步扭转了经济发展带来的能源资源消耗强度上升的趋势，有效提升了发展的质量。
推动循环经济发展的重要举措
一是加强法律规范。《循环经济促进法》于2009年1月1日起施行，我国循环经济步入法制化轨道，这是继德国、日本后世界上第三个专门的循环经济法律。该法中提出了建立循环经济规划、生产者责任延伸、抑制资源浪费和污染物排放总量控制等重要制度，从管理、政策、技术等各方面为循环经济发展奠定了法律基础。同时，我国还制定了《可再生能源法》《节约能源法》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》《再生资源回收管理办法》《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》《报废汽车回收管理办法》（修订）等一系列促进循环经济发展的法律法规。
二是注重规划引导。循环经济与经济结构、产业结构、资源禀赋、环境状况密切相关，科学规划是循环经济更好发展的重要前提。2009年和2010年，国务院先后批复了《甘肃省循环经济总体规划》和《青海省柴达木循环经济试验区总体规划》，这两个规划的批复对各地区发展循环经济具有重要的示范借鉴作用。国家发改委还批复了27个国家循环经济试点省市和单位的实施方案或规划。国务院印发了《循环经济发展战略及近期行动计划》，对循环经济发展做出了全面部署，“十三五”印发了《循环发展引领行动》。这些规划广泛吸纳社会各界意见，从工业、农业、服务业各产业，从企业、园区、社会各层面，确定了发展循环经济的重点领域、重点工程和重大项目，调动了社会各界参与循环经济的积极性。
三是完善政策措施。财政部、国家发改委设立循环经济发展专项资金，支持循环经济重点工程建设。国家发改委、人民银行等部门发布了《关于支持循环经济发展的投融资政策措施意见的通知》，提出了规划、投资、产业、价格、信贷、债权融资产品、股权投资基金、创业投资、上市融资、利用国外资金等方面支持循环经济发展的具体措施。国家有关部门出台了《资源综合利用企业所得税优惠目录》《关于再生资源增值税政策的通知》《关于以农林剩余物为原料的综合利用产品增值税政策》等政策措施。国家每年都安排中央财政资金支持循环经济重点项目建设，已投入财政资金100多亿元，这些引导资金有效调动了企业建设循环经济工程项目的积极性，带动社会投资1000多亿元。
四是注重制度建设。2016年12月，国办印发了国家发改委牵头起草的《生产者责任延伸制度推行方案》，将探索建立起适合我国国情和发展阶段的生产者责任延伸制度框架，这是推动我国循环经济发展的重大制度创新和突破。同时还建立了城市生活垃圾分类制度、产品生态设计制度、循环经济认证制度、再生产品推广使用制度等。
五是开展试点示范。通过循环经济示范试点，培育出了一大批循环经济的典型，探索企业、企业间或园区、社会三个层面的循环经济发展模式。总结凝炼出包括区域、园区和企业3个层面、14个种类的60个循环经济典型模式案例。循环经济试点企业天津北疆电厂，从新厂规划、设计、建设、运行和管理等环节科学搭建企业内部产业链，促进资源能源循环利用和梯级利用，构建了发电-海水淡化-浓海水制盐及盐化工-土地节约-新型建材“五位一体”的产业链，作为电力行业的副产品，每年在增加45万吨盐产量的同时，生产7200万吨的淡化海水，节约22.5万平方公里的盐田占地，90%的淡化水用于城市供水，为解决城市缺水提供了一条有效途径。
六是实施重点工程。国家发改委、财政部会同有关部门先后组织实施了“城市矿产”示范基地、园区循环化改造、餐厨废弃物资源化利用和无害化处理、再制造产业化、资源综合利用、再生资源回收体系、资源循环利用基地等循环经济重点工程。这些重点工程产生了积极的示范辐射作用，带动循环经济重点领域、关键环节实现突破和发展。
循环经济的创新体现在产业上，实现了全产业链的管理，产业链按产业上下游的资源能源流向布局，打破了地区间、行业间、领域间、生产和生活间的界限，使资源能源得到最优化、最大化利用，提高了资源能源的利用效率。在产品上，实现了全生命周期的管理，生产者对产品从设计、生产、流通、消费、废弃全过程负有责任，特别是产品废弃后对它的再利用和资源化，以及最终处置都有明确的责任。各环节参与者也负有相应责任。
20年来，通过发展循环经济，初步扭转了我国工业化、城镇化加快发展阶段资源能源消耗强度大幅上升的势头，促进了结构优化升级和发展方式转变，为我国经济高质量发展提供了有力支撑，为提高生态文明水平，加快建设“美丽中国”，实现中华民族永续发展作出了积极贡献。
（作者系国家发改委环资司原副司长）