备受瞩目的国家油气管网公司预计于8月份正式挂牌，将向第三方市场主体无歧视地开放管网设施，开启油气发展新的历史时期
□ 中国改革报记者 吴昊
经过多年酝酿，国家油气管网公司成立的脚步正渐行渐近。
7月25日，国家能源局召开新闻发布会介绍我国能源形势。国家能源局市场监管司副司长赵国宏在解读《油气管网设施公平开放监管办法》（简称《办法》）时表示，《办法》要求油气管网设施运营企业无正当理由不得拖延、拒绝与符合开放条件的用户签订服务合同，不得提出不合理要求。他强调，“这种开放模式与油气管网公司组建等管网运营机制改革情况相适应，确保管网设施能够公平公正地为所有用户提供服务。”
记者了解到，酝酿许久的国家油气管网公司成立文件近期已经下发到地市一级，该公司预计将于8月份正式挂牌，这项近年来备受瞩目的油气体制改革即将迈出关键一步。与此同时，国家能源局正在组织建立油气管网设施公平开放信息公开和信息报送平台，待国家油气管网公司成立后，平台将正式上线。
管网公司成立倒计时
目前，国家油气管网公司的成立已进入“倒计时”。记者了解到，公司成立后，将由国资委直接管理，与中国石油、中国石化、中国海油三大石油央企平级。同时，在股权构成上，公司在所有权方面实施混合所有制改革，由国资委代表国家控股，三大石油央企参股，社会资本亦可参股；在运营模式上，公司的投资建设权将放开，所有权、运营权和使用权也将分开，这一模式将有助于向第三方市场主体无歧视地开放管网设施，市场主体在使用管网时地位平等，符合油气管网改革的初衷。
在中国产业海外发展协会会长胡卫平看来，国家油气管网公司的成立是对现有的生产关系进行整合，把有限的资源整合起来，实现1+1大于2的目标。他表示，管网独立是一场涉及核心问题的改革，其最大的意义在于打破行业垄断。
“市场经济改革的基本纲领在于最低成本原则，要用最低成本做最多的事情。”胡卫平认为，过去，“三桶油”按照国家的要求完成了油气管网的“从无到有”，做出了一定的历史贡献，但是从目前的发展来看，原有的模式在一定程度上禁锢了管网的发展，不能适应当下低成本创造高效益的目标。
在业内看来，国家油气管网公司的组建，类似于2014年中国铁塔股份有限公司的成立。据记者了解，该公司成立时，以现金和增资方式，与三家电信企业进行存量铁塔相关资产注入交易，而即将面世的国家油气管网公司也参考了这一模式。“不过区别在于，铁塔在三家电信公司的资产中只占一小部分，而对于‘三桶油’，在当前国际油价并不理想的条件下，管道是很重要的一项优质资产。”中国能源政策研究院院长林伯强表示。
事实上，这也正是“油气管网独立”改革在过去数年进展缓慢的原因。林伯强告诉记者，由于管道在三大石油央企资产中占比较高，油气管网公司成立后，“实际的操作还有一定难度，短期内‘三桶油’的业绩可能会面临一定的波动。”在落地阶段，如何从三大石油央企的上市公司中合理地将其管道资产剥离，将是一个关键问题。
加速产业链上下游变革
据了解，“油气管网独立”早在2013年就已经开始酝酿，当年国务院发展研究中心课题组的“383方案”首次提出将管网业务从油气企业中分离出来。时隔多年，这一项油气领域重大改革取得实质性进展，改革方案也日渐成熟。在胡卫平看来，经过多年的准备，有关部门在组织、机构、职能三大方面进行了重新划分、洗牌，并划入如规划、金融、跨省合作、上下游接口等新的功能。
去年以来，以管网独立为目标的改革引起广泛关注，并被业内寄予厚望。今年3月，中央全面深化改革委员会审议通过《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，明确要求组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司，推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系。
紧随其后，今年5月，《办法》正式出台，推动油气管网设施公平开放。这项文件的出台，为国家油气管网公司成立奠定了政策基础，有望促进天然气产业链上中下游协调发展。赵国宏指出，《办法》从健全体制机制着手，规定了加强统筹规划、鼓励基础设施投资建设、提升互联互通水平、实现管网设施独立核算和独立运营，减少油气供应中间环节等一系列条款，与油气体制改革相衔接，引导油气行业朝着基础设施充足完备、市场环境竞争开放的方向发展，为油气管网设施公平开放奠定坚实制度基础。
油气管网的独立，是本轮油气改革的关键环节，而油气管网公司的成立，也意味着油气改革进入关键时期，对于优化油气市场结构、促进管网互联互通与公平开放、推进油气价格市场化改革和促进油气公司转型升级发展等都具有重大的意义。在胡卫平看来，“管网”相当于油气产业链中的一个“导体”，这一环节改革的落地将促使产业链上下游变革的加速。
据记者了解，在能源行业的改革历程中，油气管网从“三桶油”的分离并不是第一次对大型央企资产进行剥离，电力系统在历史上就经历过一次电网的拆分，管网公司之于油气产业，相当于电网公司之于电力行业。胡卫平表示，油气管网和电网的独立，都属于合并同类项的改革，实现“管住中间，放开两头”，两者有“异曲同工”之处。电网公司的成立是电力系统的一次关键性改革，而此次油气管网的拆分，将重塑国内石油天然气行业的格局。
不过，成立国家管网公司后，油气体制改革仍有诸多待解决的问题，如上下游主体多元化和公平竞争等方面。业内认为，要以国家管网公司组建为契机推动油气体制改革深化，最终实现让市场在油气资源配置中发挥决定性作用。
管道建设走上快车道
管道输送是最安全、最高效的石油和天然气运输方式，然而，在能源转型推动天然气需求持续上升的背景下，与北美、欧洲天然气大国相比，我国管网里程明显偏少。截至2018年，我国在运天然气长输管道44条，在建和规划干线14条。管道总长度远低于发达国家，我国天然气管道干线为7.6万公里，配气管网40万公里。与之相较，美国的天然气管道干线为50万公里，配气管网200万公里。目前，油气管道建设滞后已经成为我国天然气市场发展的最主要短板。
胡卫平表示，油气管网改革的落地，将开启油气发展新的历史时期，推动我国管网建设进入“快车道”。在此次改革中，管道项目投融资建设权的放开，将引导社会资本参与管道项目和LNG接收站、油气储备库等基础设施投资建设，为解决我国管道和储气设施短缺的现状提供了解决路径。
值得注意的是，尽管国家油气管网公司的定位是油气干线管道的投资建设主体，但该公司并不具有主干管网的“独家”建设权，此外，记者还了解到，国家管网建设工程公司或将在国家油气管网公司挂牌的同时成立。在业内看来，多主体投资建设管道将加快国内油气管道的建设步伐。
对于油气管网独立推动管道建设加快的作用，林伯强也表示认同：国家油气管网公司的成立，将有助于管道建设的加速。不过，他还强调，管网公司的挂牌，只是迈出第一步，后续仍有诸多需要解决的问题，尤其是各方利益的平衡、对“三桶油”的补偿以及股价的波动，具体实施效果如何，仍有待时间来检验。
根据国家发改委和国家能源局发布的《中长期油气管网规划》，到2025年，油气管网规模达到24万公里，其中原油、成品油、天然气管道里程分别为3.7万公里、4万公里、16.3万公里。对于即将成立的国家油气管网公司，管网建设之路任重而道远。