——从吉林汪清县治理秸秆焚烧工作看相关政策利弊
□ 王胜民
习近平总书记指出，要坚持从客观实际出发制定政策、推动工作；责任担当是领导干部必备的基本素质，干部就要有担当。近期，笔者全程参与了吉林省汪清县治理秸秆焚烧工作，并深深感到，做好基层工作，需要两个关键点：一是制定和调整政策要接地气，必须以群众利益为根本出发点；二是干部要敢于担当、善于作为，真正为老百姓谋实事。
对“一刀切”群众有意见
调研发现，农村的秸秆处理，以前基本上都是一把火烧掉，这实际是古老的“刀耕火种”方式的改进延续。秸秆焚烧处理不仅省时、省力，减轻农民劳作，还有如下优点：一是减少虫害。焚烧秸秆，既能灭杀绝大多数藏在秸秆里的害虫、虫卵，又能消除一部分土壤中的害虫，减少病虫害发生和农药施用量，减少农业面源污染。二是节省肥料。秸秆焚烧后的草木灰中含有丰富的钾肥成分，可以改良土壤并减少化肥用量。三是方便作物种植。秸秆焚烧后，地面平整无茬，便于机械耕种。
事物总有两面。秸秆焚烧同样存在弊端，主要是烟尘带来大气污染，且容易引发山火。近些年，随着环境治理，特别是大气污染治理力度的加大，国家和地方出台了一系列秸秆禁烧政策。如《中华人民共和国大气污染防治法》规定，省、自治区、直辖市人民政府应当划定区域，禁止露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》也规定，要将人口集中地区、机场周围、交通干线附近和各直辖市、省会城市以及副省级城市行政区域列入秸秆禁烧范围。《吉林省大气污染防治条例》则规定，在县级以上人民政府划定的区域内，禁止露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。
但在实际执行中，地方政府实施“一刀切”地禁烧，并未划分秸秆禁烧区和限烧区，规定所有区域都不允许焚烧秸秆。目前，秸秆综合利用大体有两个处理方式：一是通过机械对秸秆进行破碎还田，另一个是秸秆打包后外运处理（做有机肥原料或生物质燃料）。由于集中处理时间短、产业链不完整、下游配套企业跟不上，这两种方式处理的秸秆量有限，无法满足需求。同时，秸秆破碎还田或者打包外运处理，都需要一笔不菲的费用，加重了基层政府和农民负担。例如，购买破碎机，补贴后价格约4万元一台，普通农民难以承受；秸秆打包外运，每公顷打包费约需300元，外运费用约250元。此外，秸秆破碎直接还田后不易腐烂，虫害多发，且影响作物扎根深度，易产生倒伏。群众对“一刀切”地禁止秸秆焚烧意见很大，焚烧秸秆屡禁不止。
今年春节过后，吉林省调整了秸秆焚烧管控办法，首次划分了秸秆禁烧区和限烧区。禁烧区为城市周边、高速公路、国省干道、铁路沿线及机场周边等，实行严格的秸秆禁烧政策。限烧区实行的是有条件、有组织、有计划地限制烧除政策，分区域、分片、分时段燃烧秸秆。新的秸秆焚烧管控政策，较好地平衡了农民耕作需求与国家环保政策，打破了原来“一刀切”的模式。据此，汪清县及时划定了秸秆禁烧区和限烧区，并于2月27日制定了《2019年春季秸秆限烧区计划烧除实施方案》。3月1日，全县秸秆焚烧计划顺利实施。
设计与执行两张皮
调研发现，治理秸秆焚烧中存在政策设计与执行两张皮的问题。从现实情况看，一些政策被人为分成了两个层面，一是“理论政策”，即原始政策规定；二是“实际政策”，即实际执行办法。“理论政策”一般是较为科学正确的，逻辑通畅、统筹兼顾；“实际政策”则重点追求效果，操作简单、立竿见影。秸秆禁烧政策，在“理论政策”层面，禁烧的前提是科学划定禁烧区，并在此区域内严禁烧秸秆，给秸秆焚烧留了一定空间，政策本身没有问题。问题主要出在“实际政策”层面，主要是由于划定禁烧区较为困难，操作复杂，且大气污染治理责任压力大，全面禁止烧秸秆就成为各级政府的最优选择。
此外，不愿担责导致执行难。2月下旬，按照吉林省秸秆焚烧的新政策精神，延边州通知各县市在划定禁烧区、限烧区的基础上，可以在限烧区按规定有计划焚烧秸秆，允许焚烧的时间段有两个，一是3月2日前，二是3月20日~4月10日。但由于秸秆焚烧防火压力大，且难以向农民解释为何原来不让烧现在让烧，为何有的地方能烧有的地方不能烧，特别是一个村不同地块分属禁烧区和限烧区时，政策解释工作更难做。多数市县面对新政策仍处于观望状态，一些地方则继续实施秸秆全面禁烧政策。据了解，延边州8个县市中，仅汪清县在3月2日前的第一时段实施了秸秆焚烧，全县也仅有两个镇的11个村实施了秸秆焚烧。有基层干部表示，此次焚烧秸秆虽是上级允许，但仍承担了很大的防火风险和解释压力，但老百姓可以更好地种地，感觉还是值得的。
另外，治理秸秆焚烧和做好秸秆综合利用相辅相成，必须齐头并进，只有很好地对秸秆进行综合利用，才能有效治理秸秆焚烧。由于此项工作涉及环保、财政、农业、工业等多个部门，“九龙治水”使得各部门缺少有效沟通协调，导致秸秆综合利用等相关政策虽出台多年，但进展缓慢，没有形成秸秆禁烧综合治理体系。
以群众利益为出发点
通过调研，笔者感到秸秆处理暴露出来的不是单纯的烧不烧、怎么烧的问题，而是如何协调好满足人民群众生产需要与保护环境之间的关系。这既需要上级部门在制定政策时接地气，不搞“一刀切”，又需要基层干部敢于担当，以群众利益为出发点来谋事干事。
为此，笔者建议，未来制定政策要接地气，多考虑基层实际情况。秸秆烧与不烧不是问题的关键，关键是在没有能力处理全部秸秆的情况下，如何保证不影响或者少影响农民的切身利益。党的十九大报告将“坚持以人民为中心”确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。制定政策，必须坚持以人民群众的利益为根本出发点，特别是在“实际政策”层面，更要接地气，不搞“一刀切”，不损害人民群众利益。
其次，干部要敢担当，多为百姓谋事干事。敢于担当是党员干部的职责所系、从政准则和成事之道，是新时代好干部的重要标准和必备素质。习近平总书记指出：“怕担风险，还没有抬腿就怕摔跟头，那就寸步难行，什么事也干不成。”“改革推进到今天，比认识更重要的是决心，比方法更关键的是担当。”未来，各地要通过完善选人用人体系、优化奖惩机制等多种方式，增强干部担当精神，强化干部担当能力，真正做到为民谋事、为民谋利。
（作者为国家发改委价格司挂职干部）