■ 周南 《中国城市报 》（2019年06月17日第16版）
国家“十三五”规划中明确提出的“19+2”城市群，目前已有11个跨省的城市群规划编制完成，进入实施阶段，并取得了良好进展。但同时也要看到，城市群尺度较大，省际协调不容易，实施需要更直接、更有力的抓手。都市圈是城市群的核心区域，从都市圈入手推动城市群规划实施，是最合理也是最可行的选择。
今年2月，经国务院同意，国家发展改革委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称指导意见），这是落实2018年9月习近平总书记在东北振兴座谈会上提出的“培育发展现代化都市圈”要求的具体举措。这份文件里提出了都市圈建设的主要的目标，就是到2025年都市圈同城化取得明显进展，统一市场全面形成，成本分担和利益共享机制更加完善，培育一批空间结构清晰、城市功能互补、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的都市圈。
都市圈概念是发展规律、国际经验和国内实践
都市圈概念不是凭空而来的，它既是发展规律、也是国际经验、更是国内实践的结晶。然而，在社会上有一种声音，说刚提出城市群，你们又提都市圈，又出一个新概念，好像有点不好接受。但是，这个概念真的不是凭空想象。国际经验表明，都市圈是城镇化发展到一定阶段的产物。其原因在于，当中心城市扩张到一定程度，必然推高土地等要素价格，还可能出现大城市病，之后人、资金、技术等要素会越过行政区边界向外溢出。只要可能，周边一定是这种溢出的首选，既然首先选择的是溢出到周边，就慢慢地形成了一个都市圈的概念，因此它是一种客观规律。
大多数发达国家的城镇化也都经历了从城市独立发展到都市圈演进的过程，比如伦敦、巴黎、纽约、东京，这都是世界上公认的大都市圈，基本上都是在他们所在的国家城镇化率超过50%以后，逐渐地形成了以中心城市为核心，包括周边部分区域，大概面积是1—2万平方公里范围的都市圈。从发达国家城镇化的历程看，都市圈人口集聚的速度其实是比中心城市还要快，成为了一国人口和经济最为集聚的地区。比如伦敦、东京、巴黎都市圈都以不足5%的国土面积，集聚了所在国家20%左右的人口总量，产生了30%左右的经济总量。这些都市圈既是重要的经济增长极，也是各类创新和高端要素集聚的重要载体。这是国际经验。
从我国的经验看，都市圈实践也已经开始了。改革开放40年来，我国城镇化率从不到18%上升到59.8%，增长了将近60%。城镇人口从1.7亿增加到8.1亿，大体上就是每年我们要多长出一个广州市。这个规模充分说明我国经历了人类历史上最大规模的城镇化进程。在这个过程中，我国的城市数量从不到200个增加到673个，城市的建成区面积增长了近8倍，基本上所有城市的人口规模、经济规模和空间规模都得到了一个前所未有的快速的大幅扩张。但是随着人口情况的变化，城市未来的发展也会发生变化。从2012年起，我们的劳动年龄人口的数量和比重已经是连续七年双下降，七年间减少了2600余万人。到2018年末全国就业人口总量首次出现了下降，预计今后几年还将继续下降。跟城镇化更直接相关的农民工的情况也是这样，据国家统计局最新公布的数据显示，农民工总量还在缓慢的增长，但是增速已经大幅下滑。从2014年开始增速都在1—2%之间，去年增速则是0.6%。在这样的背景下，可以预见未来不可能所有的城市都扩张了。
去年开始，“收缩城市”的提法也开始出现，靠一个城市单打独斗的传统的竞争方式，放在未来也是不可持续的。目前国内已经出现了一些都市圈的探索，比如说杭州、厦门、沈阳等都开始探索建设都市圈。
在总结国际和国内经验的基础上，指导意见里提出了都市圈的概念。从世界范围看也好，从学界看也好，对都市圈并没有公认的标准概念。但是大家都认为都市圈有空间连续性、人口密集、内部通勤交往比较密切这些共同的特点。因此文件中提炼了这样的概念：都市圈是以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围，城市数量较多、人口密度较高、相互联系紧密、同城化态势明显的城镇空间形态。目前，经过国务院批准同意的跨省区城市群规划里，在11个规划中提出了17个都市圈，还有不少地方自己在相关文件里提到本省的都市圈。都市圈建设的数量本身不重要，重要的是要关注都市圈的发展趋势，做一些顺应规律的事情，向同城化、一体化的方向去努力。
培育都市圈的主要任务
是改革、创新与探索
培育都市圈的主要任务不是建设，而是改革、是创新、是探索。指导意见里面提了六项任务：加快推进基础设施一体化、强化城市间产业分工协作、加快建设统一市场、加快推进公共服务共建共享、强化生态环境共治共保、率先实现城乡融合发展等六个方面。
完善的基础设施是都市圈形成的前提。都市圈应形成主动脉通畅，毛细血管发达的网络，有利于实现人口的合理分布、产业的合理分工。我国交通建设取得了举世瞩目的成就，但是在都市圈的范围内，我们的交通基础设施其实还不够。在必要的基础设施建设同时，打造现代化的都市圈更要关注体制机制的改革创新，用改革消除体制机制上的障碍。
产业发展也是一样，强化城市间产业分工协作，加快建设统一市场，这两项任务是密不可分的。我国的城市则缺乏分工。由于过去各个城市都在扩张，在扩张的过程中对产业分工考虑较少，因此产业的同构现象非常严重，产业趋同以后交流的愿望也就降低了。
因此，指导意见里提出了一些改革举措，比如，要共建财税能够共同分享分担的机制；都市圈内房地产政策也应该统筹，而不是各自制定各自的政策。从公共服务来说也是一样。公共服务的共建共享，包括生态环境的共治共保，是检验一个都市圈是否成熟的标志，因为它都涉及到成本的分担。只有城市间成本能够合理分担了，发展才可持续。
培育都市圈要因地制宜、发挥市场作用
培育都市圈的工作，不可强求一致，要因地制宜、发挥市场作用。近几年都市圈的进展比较快，东部一些地方的都市圈趋于成熟，但是大多数都市圈都在培育当中，需要遵循规律进行探索，不能急于求成。
都市圈是推动新型城镇化建设的一个很好的抓手。今年，我国要开始编制实施第14个五年规划，在第14个五年规划里，我们面临最大的问题是外部环境的不确定性。然而不管外部环境怎么变化，我们还是要静下心来做好自己的事情，通过培育发展现代化都市圈，通过推动新型城镇化的建设，充分释放国内潜力、激活内需，同时提高供给质量，向着建设社会主义现代化强国的方向迈出新的步伐。（作者系国家发展改革委发展战略和规划司副司长，本文根据其在第四届丝绸之路国际博览会“新型城镇化高端论坛”上发言整理。）