□ 赵心泽 王吕 鲍文涵 郑慧涛
2018年是农村家庭承包地颁证确权的收官之年。承包地确权效果怎样？确权后的土地如何通过流转实现农业产业化经营，打造更加适应市场需求的现代化农业？通过走访调查河北省灵寿县多个村、镇，笔者认为，让农户的承包权稳下去、经营权活起来、改革红利充分释放，今后需要深入探索“农民承包、多种经营”的产业化发展模式，以此推动农业供给侧结构性改革，助力乡村振兴战略实施。
土地确权工作基本完成
灵寿县地处山区，位于河北省中西部，下辖6镇9乡，279个行政村，总人口34.2万，其中农业人口25.9万人，农村土地面积46.51万亩。截至2018年底，家庭承包地的颁证确权工作基本完成，土地流转初现端倪，产业化经营初步发展，带动非农就业增长，吸引外来资金流入，推动了灵寿县农村现代化进程。
土地确权基本完成，被评颁证先进单位。截至2018年底，灵寿县应确权272个行政村（7个村因城中村改造、高速公路占地、退耕还林等情况暂时不能确权），实际确权266个村，占确权总数的97.7%，应确权面积43.79万亩，实际确权面积42.79万亩，占确权面积的96.5%，完成录入266个村的县级数据库工作。2018年灵寿县被河北省评为确权颁证先进单位。
土地流转初现端倪，打破农村贫困循环。目前灵寿县土地流转已初现端倪，全县耕地面积33万亩，流转土地面积14.5万亩，占比为44%，其中：流入农民合作社占比56%，流入家庭农场占比19%，流入专业大户占比17%，流入企业及其他经营主体占比8%。
培育农产品品牌，增强农产品市场竞争力。目前，土地承包人普遍采用先进生产技术，运用现代管理模式，培育农产品品牌，增强了农产品市场竞争力。如狗台乡二中家庭农场集中种植经营流转土地1000亩，由于集中生产的规模效益，亩产值比未集中时高1倍以上，建成的特色项目收益高达每亩1000元~2000元，提高了农产品商品率，打破了农村经济贫困的“内循环”。
产业经营方式多样，有效促进三产融合。目前，灵寿县成立了土地流转服务中心，结合优势特色产业发展，实行集中开发、连片种植，兴建产业基地。在大批规模经营业主和龙头企业的带动下，一个蔬菜示范园，两个玉米、小麦高产示范片，四大特色产业已初具规模。例如：燕川乡西庄村有528名村民将土地作价入股，由农业生产合作社集中经营，覆盖了村内大部分土地。通过连片种植木耳、蘑菇、果树等，并开发乡村旅游项目，将冬季耕地改建成滑冰场、经营采摘园、水库垂钓等项目，获得了每年20多万元的营收，促进了农业种植和乡村旅游的一、三产业融合发展，摆脱了农业生产入不敷出的窘况。
带动非农就业增长，吸引外来资金进入。调研发现，农村承包地确权与流转有利于解决“有人无地种”和“有地无人种”的人地矛盾。同时，农户不仅获得稳定的租金收入，还获得非农就业岗位。通过加入合作社或者合伙办企业，转业农民推动了外来资金、技术、人才、设备等生产要素流入农村，带动了城乡一体化和新型城乡结构改造，城乡优势互补、协调发展的新格局逐渐形成，农村现代化进程逐步加快。
产业化还面临挑战
虽然灵寿县承包经营地确权工作已经基本完成，土地流转初现端倪，产业化经营方兴未艾，然而土地流转工作及农业产业化经营仍然面临一些困难和挑战。
村民创业意识不够，缺乏带头引领力量。调研中，灵寿县营里村村民认为，虽然林地价值600元/亩，丘陵地价值800元/亩~1000元/亩，但是除非国家给粮食补贴，否则“谁承包土地谁亏钱”。西庄村合作社里，真正有能力带动集体发展的只有村书记和会计两人。
集体经营收益不足，经营模式有待挖潜。增收效益欠佳。如西庄村毗邻燕川水库，乡村旅游经营具备优势，通过农业种植、乡村旅游等方式开展经营，但农村消费力普遍不足，耕地改建的滑冰场收费仅20元/人，采摘园、水库垂钓的项目收费为50元/天。
农村资金来源有限，难以规模集约发展。农业经营主体存在购买农资、添置农机、引入机械化生产方式等需求，但是由于基础薄弱、管理不完善以及缺乏信用、资产和无抵押等问题，难以通过银行的传统信用评估并获得贷款。即便产业项目初成规模，银行也仅提供少量贷款，用于购买化肥、建设晒场，不足以扩大规模、改善旱田。
部分地区土地零散，流转经营吸引力欠佳。一方面灵寿县丘陵、山区面积占比87%，不利于规模化连片种植；另一方面灵寿县土地资源欠佳，玉米等粮食作物往往只能一季种植，对于外来企业注资经营吸引力欠佳。
土地流转不够规范，土地纠纷日益增多。由于法律未规定土地承包经营权可以入股、抵押，因此限制了家庭承包地的流转形式，否认了土地的抵押信用。调研中发现，由于缺乏相关法律法规支撑，在农户土地流转过程中，签订书面合同的仅占33%。一些农户虽然签订了土地流转合同但合同未经农业承包合同管理机关登记、备案或公证机关公证；还有的合同条款不规范，对双方权利义务及违约责任、承租土地上附着物处置、赔偿条款等缺乏明确规定。
推动农业现代化发展
农村家庭承包经营地有序流转是农业现代化发展的必由之路，也是农业供给侧结构性改革的现实需要。下一步，要继续深化农村土地改革，完善土地流转法律法规，鼓励土地有序流转，推进适度规模经营，发展多元经营模式，撬动社会资本下乡，推动农业现代化发展，助力乡村振兴战略实施。
培育现代农民意识，规范流转服务体系。开展“资源变资产”“资金变股金”“农民变股东”改革，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社，采取“保底收益＋按股分红”等方式，让农户分享加工销售环节收益，建立健全风险防范机制。加强流转服务中心建设，约束土地流转双方行为，维护流转双方合法权益。
拓展多种经营模式，挖掘多元创收渠道。一是鼓励通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，实现土地有序流转，并加快发展土地流转型、服务带动型等形式的规模经营；积极引导农民通过村组内互换并地等方式，实现按户连片耕种，扶持规模适度的家庭农场。二是扶持培育农机作业、农田灌排、烘干仓储等经营性服务组织，让其在农业机械、绿色发展、市场开拓等方面发挥引领功能。三是促进农村一二三产业深度融合，培育农民增收新模式。支持供销合作社创办领办农民合作社，引领农民参与农村产业融合发展、分享产业链收益。
加强信贷信托支持，吸引社会资本下乡。推进承包土地经营权抵押贷款试点，探索开展大型农机具、农业生产设施抵押贷款业务；支持金融机构开展适合新型农业经营主体的订单融资和应收账款融资业务，鼓励探索土地流转履约保证保险。建立农业适度规模经营评价指标体系，完善财税、信贷保险、项目支持等政策，加快形成培育新型农业经营主体的政策体系，撬动规模化经营主体增加生产性投入；通过政府与社会资本合作、贴息、设立基金等方式，带动社会资本投向农村新产业新业态。
因地制宜，打造特色产业项目。完善农业用地政策，支持依托乡村特色农产品开展冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设。鼓励乡村依托绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等休闲农业和乡村旅游，使之成为繁荣农村、富裕农民的新兴产业。围绕特色农产品，推进特色产品提升工程，建设有机蔬菜生产基地，建立会员体系和配送网络，打造种植园等精品项目。
完善土地流转规则，增强村民履约意识。修订相关法律法规，在《物权法》《农村土地承包法》等法律法规中增加土地承包经营权可以入股、抵押的规定，为土地流转、提高土地利用效率提供基础性法律支撑。规范土地流转手续，明确土地流转的形式、补偿、期限，依法签订相应的流转合同，并及时做好流转合同的鉴证、登记工作。巩固完善“合同帮农”机制，为农民和涉农企业提供法律咨询、合同示范文本、纠纷调处等服务，而村集体也要积极引导村民通过调解、仲裁和诉讼等渠道解决土地纠纷，遏制私自改变土地用途等违法违规行为。
(作者为国家发改委价格司、办公厅、社会司、农经司挂职干部)