专家学者认为，通过增强要素流动性，能够显著激发经济增长内在活力和动力
□ 中国改革报记者 付朝欢
城区常住人口在300万~500万的大城市全面放开放宽落户条件；研究提出支持成渝城市群高质量发展的政策举措；收缩型中小城市要瘦身强体，严控增量、盘活存量……4月8日，国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，公布了加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局形态、推动城市高质量发展、加快城乡融合发展等四方面19项重点任务。
中国城市和小城镇改革发展中心主任史育龙表示，“今年新型城镇化重点任务的发布，给全社会一个非常强烈的积极信号，就是通过人、土地这些基本要素流动性的进一步增强，能够显著地激发经济增长的内在活力和动力。”
户籍制度改革力度加大
今年新型城镇化建设的总体目标，比以往更加明确。今年要推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展，实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上。在19项重点任务中，最受关注的当属户籍制度改革的相关政策。
今年我国户籍制度改革的力度继续加大。在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，这一次，城区常住人口在100万~300万的大城市，要全面取消落户限制；城区常住人口在300万~500万的大城市，要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。
值得关注的是，对于超过500万人口的超大特大城市，《2019年新型城镇化建设重点任务》中的最新表述是：“要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。”
此前的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中，城区人口500万以上的特大城市人口规模要严格控制。再回看去年的新型城镇化建设重点任务，相关表述也只是“制定差别化落户条件，探索搭建区域间转积分和转户籍通道”。此次首提“大幅增加落户规模”，力度和速度都是空前的。
事实上，今年2月21日，国家发改委印发的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”，就已经释放出户籍制度松动的信号。这也体现出前后政策的一脉相承。
在中国人民大学教授叶裕民看来，这是针对超大特大城市户籍管理制度大幅度的改革和开放，让流动人口真正在城市落脚，是实现城市自身高质量发展的必要前提。
中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁认为，超大特大城市精简积分项目，对于城市长期居住的外来人口和农业转移人口是一个利好消息。他同时指出，现在提出大城市落户限制全面取消或放开放宽，但还有很多更具体的问题并没有明确，“关键在落实”。
中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞表示，应重视两个问题：一是在放开户籍的同时，人口和土地要挂钩，增加住房建设用地供应；二是做好房地产市场管控，防止借机炒作。
国家发改委有关负责人在接受记者采访时也强调，城市政府在放宽落户条件的同时，必须推动经济高质量发展，尽力而为、量力而行，强化基础设施建设和公共服务提供，提高对人口的综合承载能力。“这些任务是我们会同公安部等有关部门在深入研究论证的基础上提出的，既考虑了改革必要性，又考虑了现实可行性。”
成渝城市群位置突出
实现各区域更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展，是中国经济高质量发展的题中之义。目前，我国“19+2”城市群发展规划已经编制完成，能否有序实施显得尤为关键。
其中，京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设，均已列入国家战略层面。天山北坡、滇中两个边疆城市群发展规划有待加快出台实施。对于哈长、长江中游、北部湾、中原、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆等城市群，《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，有序推动城市群发展规划实施，建立健全城市群协调协商机制。
很多业内人士都注意到这样一句表述，“扎实开展成渝城市群发展规划实施情况跟踪评估，研究提出支持成渝城市群高质量发展的政策举措，培育形成新的重要增长极。”
对此，国家发改委有关负责人表示，“2016年发布的成渝城市群发展规划已进入中后期实施阶段，2018年我们开展了中期评估，2019年要在中期评估基础上进一步有力有序有效地推进规划实施。”
中西部城市群中，唯有成渝城市群拥有两个国家中心城市——成都和重庆，产业基础相对雄厚。在承担“一带一路”及长江经济带国家战略层面，成渝城市群有着不可替代的作用。有学者称，成渝城市群此次被摆在突出位置，或有望升级为国家战略。
在今年全国两会期间，全国人大代表曾卿建议，以西部大开发20周年为契机，从国家层面更大力度推进成渝城市群建设，以此带动西部高质量发展，支撑国家重大战略。
事实上，在3月31日召开的“中国区域经济50人论坛”2019年年会上，史育龙就建议把成渝城市群的崛起提升为国家战略。他认为，成渝城市群是人口密集的人口流入地区，整体对外开放度比较高，人居环境也相对较好，已经成为人口聚集的高地。
从成渝城市群地区的增长绩效来看，2010年~2016年，重庆连续6年经济增速在全国第三，2017年全国第四。2013年~2017年，四川的GDP增速也平均达到8%，高于全国平均水平。成渝城市群的经济总量也从2014年的3.7万亿元增长到去年的近6万亿元。
史育龙坦言，成渝城市群上升为国家战略，还有一系列的问题仍待解决，特别是这两个区域协同发展的体制机制还需要进一步健全。比如，成渝之间的竞争问题，这两个核心城市之间的合作还远远不够。此外，成渝城市群对外联系的瓶颈制约也有待进一步破解。
首提“收缩型城市”
《2019年新型城镇化建设重点任务》要求，推动大中小城市协调发展。在明确超大特大城市、大城市、中小城市的产业布局后，文件提出，“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”。
这是国内文件中首次提到“收缩型城市”。业内人士认为，这意味着政府层面不再单方面考虑城市增长和扩张，开始相对地思考一些城市在收缩中带来的各种问题，显示了我国新型城镇化过程中，城市发展理念的转变。
近年来，我国一些中小城市人口“收缩”的现象引起了学术界的关注。一方面是人口增速的放缓，另一方面是新型城镇化建设步伐的加快，人口向大城市集聚的代价，便是部分中小城市以人口为核心的要素的流失。
中央财经大学城市管理系主任、副教授王伟指出，“收缩型城市”是国外引入的概念，包括德国鲁尔、法国洛林和美国的休斯敦等地区，都经历过城市收缩的阶段。其主要体现在人口流失、产业衰退、城市空间和公共设施闲置等三个方面。
“持续的人口流失是城市收缩的表面特征，城市收缩可能同时伴随生产效率下降、失业率升高、人力资本存量下降等问题，更加值得关注。”在上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良看来，中国的城市收缩有着自身鲜明的特征，应着重关注人口流失背后的经济社会发展状况。
相关领域的专家学者表示，在未来较长时间内，城市收缩将成为中小城市发展的常态。要理性认识城市收缩现象，不要客观忽视收缩，亦不要主观轻视收缩。
如何积极应对城市收缩可能引发的危机？张学良建议，借鉴国际上“精明收缩”理念，对收缩城市进行优化而非逆转，关注收缩城市潜在发展动力，优化收缩城市建筑和土地集约利用。同时，从优化财政收支、提高基础教育水平和应对人口老龄化着手，结合微观统计数据，研究与企业生产和居民消费相关的经济发展活力，及时发现城市衰退的趋势，未雨绸缪。