为打造国际一流营商环境提供法治保障

——全国人大常委会委员、全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞就审议外商投资法草案相关问题接受本报记者专访

李飞在接受本报记者采访 中国改革报记者 李韶辉 摄

□中国改革报记者 李韶辉

审议外商投资法草案，是十三届全国人大二次会议的一项重要议程。3月8日下午，全国人大常委会副委员长王晨作关于外商投资法草案的说明。当天，参与外商投资法立法工作的全国人大常委会委员、全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞，在广东代表团驻地接受了本报记者的专访。

外商投资立法是场接力跑，要把这一棒跑好

记者：当前进行外商投资法的立法工作，您认为有何特殊意义？

李飞：去年12月18日，习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话指出，“建成社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴，是一场接力跑，我们要一棒接着一棒跑下去，每一代人都要为下一代人跑出一个好成绩”。外商投资立法也是如此。

40年前，五届全国人大二次会议表决通过了新中国外商投资领域的第一部法律——《中外合资经营企业法》，奠定了我国外商投资法律制度的基础，开启了立法保障改革开放工作的征程。

40年后，在庆祝改革开放40周年之际，进行外商投资法的立法工作，全国人大常委会按照党中央关于加快统一内外资法律、制定新的外资基础性法律的要求，两次审议外商投资法草案并提请十三届全国人大二次会议审议。

相信经过全体代表的共同努力，我们一定能把这项工作完成好，制定一部适应扩大开放、推动形成全面开放新格局需要，既符合中国国情又顺应国际通行规则发展要求的外商投资法，为推动新一轮高水平对外开放提供坚实法律保障，把我们的这一棒跑好。

确立了适应新形势的新型外商投资法律制度的“四梁八柱”

记者：外商投资法草案备受关注，能否从您直接参与这项工作的角度，带我们回望一下这个进程？

李飞：实际上，党的十五大后，我国就已开始酝酿制定适应社会主义市场经济体制、实行内外资待遇一致的法律规则来取代“外资三法”，即《中外合资经营企业法》《外资企业法》《中外合作经营企业法》。加入世界贸易组织以来尤其是党的十八大后，这个目标越来越明确，客观条件也逐步成熟。

经党中央批准，制定外商投资基础性法律列入十三届全国人大常委会立法规划，并列入全国人大常委会2018年立法工作计划。根据工作部署，商务部、国家发改委、司法部经征求中央财办、外交部、中国人民银行等72个中央有关单位以及地方人民政府等方面的意见，起草形成了外商投资法草案，经国务院同意后，提请全国人大常委会审议。党中央高度重视外商投资法的制定工作。中央政治局常委会会议专门听取了国务院关于外商投资法草案的汇报。

2018年12月下旬召开的十三届全国人大常委会第七次会议对外商投资法草案进行了初次审议。之后，全国人大宪法和法律委员会、常委会法制工作委员会通过多种方式广泛征求地方、部门、研究机构的意见，召开座谈会听取外国商会协会、外商投资企业的意见，通过中国人大网公布草案，征求社会公众的意见。网上征求意见时间为60天，即从去年12月25日到今年的2月24日。按照中国加入世贸组织的承诺，凡是我们制定的涉外相关法律和行政法规，都要公布60天的时间，而其他方面法律草案的征求时间一般为一个月。

各方面普遍赞同制定外商投资法，认为这是完善涉外法律法规体系、促进外商投资、扩大对外开放、营造法治化国际化便利化营商环境的重要举措，有利于推动形成对外开放新格局。全国人大宪法和法律委员会、财政经济委员会、常委会法制工作委员会会同国务院有关部门根据常委会审议意见和各方面的意见，经认真研究后，对外商投资法草案作了修改完善。

2019年1月29日~30日，十三届全国人大常委会第八次会议对草案进行了第二次审议，并决定由全国人大常委会将外商投资法草案提请十三届全国人大二次会议审议。全国人大常委会办公厅及时将外商投资法草案印发全国人大代表，部署组织全国人大代表研读讨论外商投资法草案工作，征求代表意见。2月25日，宪法和法律委员会召开会议，根据常委会第八次会议的审议意见、代表研读讨论中提出的意见和各方面的意见，对草案作了进一步修改完善；认为经过全国人大常委会两次审议和广泛征求意见，草案充分吸收各方面的意见建议，已经比较成熟，形成了提请本次会议审议的《中华人民共和国外商投资法（草案）》。

可以说，外商投资法草案在总结改革开放以来外商投资法律实践的基础上，确立了适应新形势要求的新型外商投资法律制度的“四梁八柱”，对外商投资的准入、促进、保护、管理等作了统一规定，是我国外商投资领域的基础性法律。

为形成全球一流营商环境提供更完善的法治环境和法治保障

记者：改革开放以来，我国已形成了以“外资三法”为基础的外商投资法律体系，为何当前还要迫切制定外商投资法？

李飞：首先，制定外商投资法，是贯彻落实党中央关于扩大对外开放决策部署的重要举措。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在扩大对外开放、促进外商投资方面作出了一系列重要决策部署，强调中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话指出，坚持对外开放的基本国策，实行积极主动的开放政策，形成全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局。制定外商投资法，就是要促进形成全面开放新格局，为我国形成全球一流营商环境提供更完善的法治环境和法治保障。

其次，制定外商投资法是完善外商投资法律制度体系的迫切需要。改革开放40多年来，中国坚持对外开放的基本国策，坚持打开国门搞建设。在这一历史进程中，法治建设一直与对外开放相辅相成、相伴而行，对外开放立法为对外开放工作的顺利推进提供了坚实的法治保障。

党的十八大以来，我国进一步扩大开放，相继建立了若干自贸区，外商投资已不限于“三资”企业形式，且投资领域越来越宽，现行“外资三法”所规定的企业投资方式已不能完全涵盖和适应新需要。2016年，全国人大常委会对“外资三法”进行了修改，将不涉及准入特别管理措施的外商投资的审批改为备案，但逐案审批（备案)的管理制度没有根本性改变，不能完全适应构建开放型经济新体制的需要。按照党的十九大报告提出的全面实行准入前国民待遇+负面清单管理制度，负面清单禁止投资的领域，外国投资者不得进行投资；负面清单限制投资的领域，外国投资者进行投资，应当符合清单规定的条件和要求，按照负面清单制度进行管理；负面清单未列入的领域外资可平等进入，不需要对外商投资专门设立审批环节。这就要求从法律制度上对外商投资管理模式做出根本性调整。

再次，制定外商投资法是营造内外资平等、公平竞争的市场环境，实现内外资一视同仁、公平对待的迫切需要。

“外资三法”制定于改革开放之初，我国当时还处于计划经济时代，外商投资企业在组织形式、组织机构、劳动用工、原材料采购、税收等方面与国内企业均有很大不同，需要建立一整套不同于国内企业的管理制度。因此，以“外资三法”为基础的外商投资法律制度，对外商投资实施了全方位、全流程的管理，除准入管理外，还对外商投资企业的设立、运营到终止解散，从企业组织形式、组织机构到企业具体生产经营活动的开展等，都“量身定做”了相应的制度安排。

随着我国符合市场经济要求的相关法律制度逐步建立并日趋完善，已经在客观上为内外资企业平等参与市场竞争提供了法律基础。例如，制定了公司法、合伙企业法、个人独资企业法、企业破产法等，建立了完善的市场主体法律体系；制定了合同法、物权法、担保法、票据法等，目前还在制定民法典，建立了完善的市场交易法律体系；制定了企业所得税法等税收法律，实现了内外资企业的税收平等。

在这样的背景下，继续对外商投资企业在组织形式、经营活动等方面实施特殊管理，不仅没有必要，也造成了内外资企业的不平等，不符合建立统一、开放、公平竞争的市场环境的需要，不符合内外资企业“法律上平等、政策上一致”的要求。这也需要对现行的外商投资法律制度相关内容作出综合调整。

一是管理模式、管理制度新，二是法律理念、法律制度框架新

记者：外商投资法草案全文仅4000多字，您认为它的含金量有多少？

李飞：外商投资法虽然只有6章、41条，却适应了新一轮高水平对外开放的需要，确立了准入前国民待遇+负面清单的新型外资管理制度，建立了侧重于投资促进和投资保护、兼顾防范风险要求的新型外商投资法律制度框架，是对目前以“外资三法”为基础的外商投资法律制度的重大调整。

首先，外商投资法是鲜明展现我国坚定不移推动新一轮高水平对外开放的原则和立场的宣言书。在当今世界经济深刻调整，保护主义、单边主义抬头，经济全球化遭遇波折，多边主义和自由贸易体制受到冲击的背景下，由全国人民代表大会制定通过外商投资法，突出强调对外商投资的促进和保护，深化开放合作，有利于彰显我国推动更高水平开放的决心，宣示我国顺应经济全球化历史大势的立场，对于向世界展现我国互利共赢开放战略、构建开放型世界经济主张，具有重要的标志性作用和意义。

其次，外商投资法是适应新形势需要、确立新型外商投资管理模式、构建新型外商投资法律制度框架的外商投资基础性法律。我认为，“新”主要体现在两个方面：

一是管理模式、管理制度新。将准入前国民待遇+负面清单管理制度作为外商投资管理的基本制度。这种管理模式，与目前“外资三法”所确立的逐案审批（备案）的管理模式有根本的不同，是一种全新的外商投资管理制度。外商投资法还建立了外商投资信息报告制度、外商投资国家安全审查制度、外商投资企业投诉工作机制等外商投资管理新制度。

二是法律理念、法律制度框架新。“外资三法”不但规范外商投资企业的设立，还对其组织形式和生产经营活动都作了规定，兼具外资管理法、企业组织法、涉外合同法的三重属性。与“外资三法”不同，外商投资法按照新发展理念，强调同国际经贸规则的对接，强调实行高水平投资自由化便利化政策，着力营造规范的制度环境和稳定的市场环境，侧重于对外商投资的促进和保护，同时按照放能放得开、管能管得住的要求，确立外商投资管理所必需的相应制度，不再对企业设立、生产经营等问题作出规定，构建了新型的外商投资法律制度框架。

法律规定得原则一些，可以兼顾法律的稳定性和灵活性

记者：有外商认为，外商投资法草案中多是原则性规定。为什么草案没有作出细致的规定？

李飞：确实有些外商提出，法条比较原则，希望更具体。要看到，制定“外资三法”时，我国实行的是市场经济和计划经济“双轨制”，“外资三法”系为外商投资“量身定做”，事无巨细，便于按图索骥。当前，外商投资法草案确立准入前国民待遇+负面清单管理制度，总体原则是给企业更大自主性——只要不违反现行法律，对外商投资采取的方式和我国国内企业一样。

外商投资法没有在具体操作层面对外商投资活动作过细规定，主要有两方面考虑。一方面，有的内容在其他法律法规中已有规定，如外商投资企业的组织形式，公司法、合伙企业法已有明确规定，外商投资企业平等适用，不需要在外商投资法中作出重复规定；外资进入后，按照内外资一致的原则实施管理，依法开展生产经营活动，如依据相关法律法规办理投资项目核准备案、行业许可、经营者集中审查以及其他事宜等，也不需要再专门作出规定。

另一方面，一些新型外资管理制度，有的在实践中已经初步建立并逐步完善，如外商投资安全审查制度，有的还在探索，如外商投资信息报告制度。法律规定得原则一些，由行政法规、规章进行细化，可以兼顾法律的稳定性和灵活性，为下一步深化改革预留空间。在法律通过后，国务院及其有关部门将抓紧制定和修改相关配套法规规章，明确具体操作规范，保障法律的有效实施。

对外开放大的趋势是与国际接轨，形成内外资公平竞争的环境

记者：外商投资法落地后，外资是不是就没有“超国民待遇”了？如果简要概括草案的特点，您会用哪句话？

李飞：趋势是内外资平等。可以说，我国对外开放大的趋势是与国际接轨，形成内外资公平竞争的环境。一些外商也提出说，他们不是希望在某方面有特殊优惠，而是需要平等的法治环境，平等地进入市场、平等竞争。我认为，外商投资法立法的最大特点，就是要打造国际一流的营商环境和法治环境。

为了积极促进外商投资，草案在总则第三条中明确规定：国家坚持对外开放基本国策，鼓励外国投资者在中国境内进行投资。在法律层面确认对外开放为基本国策，鲜明展现了我国坚定不移推动新一轮高水平对外开放的原则和立场，为“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”的庄严承诺提供了有力的法律保障。

草案第三条还对外商投资促进作了原则规定，即国家实行高水平投资自由化便利化政策，建立和完善投资促进机制，营造稳定、透明、可预期和公平竞争的市场环境。

我国最新版的外商投资负面清单，是经国务院批准，由国家发改委、商务部发布的2018年版，共有48条管理措施。负面清单内的管理措施是动态调整的，总的趋势是清单越来越短，与扩大开放的趋势是一致的。

按照“外资三法”设立的企业，5年内可以继续保留原组织形式

记者：为何要设立5年的过渡期？

李飞：“外资三法”制定于改革开放早期，当时我国的市场主体法律制度尚未建立。因此在“外资三法”中，对外商投资企业的组织形式、组织机构等都作了规定。随着公司法、合伙企业法等市场主体法律的制定，在企业组织形式、组织机构上，出现了内外资企业不一致的情况。如依照公司法的规定，公司应当建立股东会、董事会、监事会的组织架构，而中外合资经营企业法、中外合作经营企业法规定，合资企业、合作企业应当设立董事会或者联合管理机构，作为合作企业的权力机构，不设股东会。同时，在企业决策程序等方面，也存在外商投资企业与内资企业不一致的情况。

草案针对这一情况，明确规定，外商投资企业的组织形式、组织机构适用公司法、合伙企业法的规定。外商投资法颁布实施后，“外资三法”同步废止，新设外商投资企业应当符合公司法、合伙企业法规定的组织形式和组织机构；现存的外商投资企业在组织形式上也应当按照公司法、合伙企业法的规定进行调整。为了避免对现存外商投资企业造成太大冲击，草案第四十一条专门规定了过渡期，明确此前按照“外资三法”设立的外商投资企业，在法律施行5年内可以继续保留原企业组织形式。