2018-04-23
摘要：粤港澳大湾区承载着国家新时期改革发展重大而又特殊使命。建设粤港澳大湾区要作为推动形成全面开放新格局的强大动力，要实现香港和澳门融入国家发展，要打造世界级大湾区。但是，粤港澳大湾区因政治、历史等原因，在一国两制、三法域、三关税区的格局下形成了大大小小法制壁垒。这些法制壁垒不利于粤港澳大湾区开放开发和融合发展，应当通过国家、地方和社会各界共同努力来削减，以期打造稳定、公平、透明和可预期的营商环境，建成世界超级大湾区。
关键词：粤港澳大湾区?法制壁垒?削减路径
党的“十九大”报告提出“推动形成全面开放新格局”“以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作”。自今年年初《政府工作报告》提出研究和制定粤港澳大湾区发展规划以来，社会各界广泛关注和热议粤港澳大湾区。目前，国家层面正在抓紧编制《粤港澳大湾区规划》和《粤港澳大湾区城市群发展规划》。从国家的战略部署和两个规划编制方向来看，建设粤港澳大湾区必定是一项深化改革开放、经济社会融合发展的宏大工程，需要克服各方面障碍，协调推进。其中，法制壁垒所形成的障碍不容小觑。
一、粤港澳大湾区的法制壁垒
粤港澳大湾区含广东省9市（广州、深圳、珠海、中山、江门、佛山、肇庆、东莞、惠州）以及香港和澳门，共11个城市。由于历史、政治、经济等原因，粤港澳大湾区明显存在多样性法制壁垒。历史上，香港和澳门曾为殖民地，法制与其殖民国同宗，且又各不相同和相通。香港法制同宗英国法，属于英美法系，以判例法为主；而澳门同宗葡萄牙法，属于大陆法系，为成文法体制。广东省9市同属中国内地法制，也是成文法体制。政治上，香港和澳门回归祖国后成为特别行政区，实行资本主义制度。广东省9市则是广东省辖，与中国内地一样实行社会主义制度。经济上，香港和澳门自由开放，法制国际化水平很高。广东省9市处于改革开放前沿，经济活跃度甚高，法制建设总体上遵照国家法制统一，但法制发展水平也存在差异。这种差异主要因广东省9市享有不同的地方立法权而形成，其中，深圳和珠海既拥有国家授予的经济特区立法权，也享有设区的市立法权；而其他7个市则仅享有设区的市立法权。
目前，粤港澳大湾区法制壁垒呈山峦叠嶂之势。广东省9市属于中国大陆法域，而香港和澳门各自独为法域。三大法域在立法、司法上近乎自成一体而相互闭锁，成为法制体系性壁垒。香港和澳门虽然是处于中国一国之内的特别行政区，但是，国家很多立法不直接适用于香港和澳门，甚至于涉外方面的法律将香港和澳门视为国外或境外。例如，《中华人民共和国外资企业法实施细则》第八十二条规定，香港、澳门、台湾地区的公司、企业和其他经济组织或者个人以及在国外居住的中国公民在大陆设立全部资本为其所有的企业，参照本实施细则办理。这种法律差别适用，造成法制孤立性壁垒。再有，中国内地、香港和澳门各为不同关税区，并且均为WTO成员，在经贸领域没有统一适用的法律。例如，《中华人民共和国对外贸易法》第六十九条规定，中华人民共和国的单独关税区不适用本法。由此，粤港澳在国际经贸法律适用方面形成法制对抗性壁垒。就广东省9市来看，一方面，9个市在地方立法和执法方面明显有差别，甚至采取限外措施（比如在交通运输领域限制外市出租车营运、限制外市车辆进城）形成了城市管理性法制壁垒。另一方面， 9个市设立了大大小小、各式各样的经济技术开发区、保税区、合作区、自贸试验区等等，多数是通过立法来赋予优惠或者采取促进措施，建立非普惠性法制壁垒。
二、法制壁垒是建设粤港澳大湾区的最大障碍
粤港澳大湾区甫一提出，有人提出对标东京湾、纽约湾、旧金山湾等世界级大湾区，更有人提出建设世界第一的超级大湾区。榜样的力量是无穷的，我们瞄准东京湾、纽约湾、旧金山湾，是要以他们为参照。不甘落后，努力超越，是我们改革开放以来的不断追求。我们发现东京湾、纽约湾、旧金山湾等大湾区成功了，就要意识到我们的差距再谋求发展和超越。东京湾、纽约湾、旧金山湾等大湾区多年来围绕经济、科技、社会、生态等多维度建设，创造了世界级湾区发展的成功模式。这些湾区具有开放的产业结构、发达的基础设施、高效的资源配置能力以及强大的外溢效应等共性特征，是全球知名的人才、科技、创业资本优质要素集聚中心，对区域的经济结构转型升级、高端要素集聚与功能辐射、创新驱动等方面产生积极作用，成为一国经济发展的重要增长极。
我们要建设粤港澳大湾区，不能拼区域面积、人口数量和简单地将GDP相加，而要在实质上建成像世界级湾区那样的真正大湾区。世界级湾区的首要特质是自由开放，人流、物流、资金流、信息流无障碍，区域内开放和包容发展。这得益于他们有成熟的市场经济和良好的法治环境。就法治环境来看，他们不存在“一国两制”，各自处于单一法域、单一关税区，没有法制壁垒。与世界级湾区相比，粤港澳大湾区目前明显不具有自由开放的特质，人流、物流、资金流、信息流不能自由融通，区域内没有形成开放和包容的发展环境。在法治国家和法治社会，法制是最大的管制力，粤港澳大湾区林林总总的法制壁垒无疑是最大障碍。
三、削减法制壁垒的路径
粤港澳大湾区目前的一国两制、三法域、三关税区不可能在根本上消溶，法制壁垒势将长期存在。但面对这样的事实也并不就是一筹莫展，我们可以通过国家、地方和社会各界多方面的努力，削减法制壁垒，最大程度地减小其对建设粤港澳大湾区的阻碍，毕竟我们同属一个国家，同根同宗同文化。
（一）解决三个法域法律适用和管辖权冲突的问题。目前的做法是援引国际私法来解决内地与港澳之间的法律冲突，即将港澳比照外国。最高人民法院关于适用《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》若干问题的解释（一）第十九条规定，涉及香港特别行政区、澳门特别行政区的民事关系的法律适用问题，参照适用本规定。国际私法调整对象是主权国家之间法律关系。但是，中国大陆内地与港澳形成的三个法域属于同一主权国家，区别于不同主权国家间的法律适用和管辖权冲突，不应当援引国际私法来解决内地与港澳之间的法律冲突，而应当将三个法域之间的法律冲突认定为一种区际法律冲突。这需要国家立法，制定内地与港澳区际法律冲突法。早在1990年代深圳就尝试制定条例解决深圳与港澳的民商事法律适用问题，国际私法泰斗韩德培教授和黄进教授研究提出了《深圳经济特区涉港澳民商事关系法律适用条例（建议稿）》。时至今日，我们应当站在更高层面解决粤港澳大湾区法律冲突问题，尤其是粤港澳大湾区民商事法律适用与司法管辖问题。
（二）解决法院判决不能得到普遍承认与执行的问题。2006年和2008年，最高人民法院分别发布了《内地与澳门特别行政区关于相互认可和执行民商事判决的安排》和《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决的安排》，但是，这只是解决问题的一小步。与澳门的《安排》，在承认和执行民商事判决的范围上还算理想。但就与香港的《安排》来说，一方面，承认和执行的仅是当事人协议管辖的民商事案件判决，协议管辖之外的民商事案件判决仍然得不到承认和执行，而协议管辖之外的民商事案件判决是大多数。另一方面，该《安排》第一条规定，内地人民法院和香港特别行政区法院在具有书面管辖协议的民商事案件中作出的须支付款项的具有执行力的终审判决，当事人可以根据本安排向内地人民法院或者香港特别行政区法院申请认可和执行。可见，承认和执行的当事人协议管辖的民商事案件判决，又被限定在金钱给付类判决。不难发现，这种现状远远不能适应粤港澳大湾区的建设。粤港澳三地需要范围更广的区际司法协助，这需要国家推动达成。
（三）建立粤港澳大湾区自由贸易区。三个关税区直接影响经贸活动，阻碍人员、货物、服务、资金等要素的自由流通。2003年，内地与香港、澳门特区政府分别签署了内地与香港、 澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排》（即CEPA），其后又达成了一系列补充协议。目前，我们的国家主体与香港、澳门单独关税区之间签署的自由贸易协议涵盖的事项相当广泛。但是，还有些方面与粤港澳大湾区的建设不相适应，比如货物涉及报关、缴纳关税，人员（含随身物品）通关需要检查，资金过境有严格限制等等。国家有必要进一步推动三个关税区之间减少人员、货物、服务、资金等要素的管制措施，逐步建立粤港澳大湾区自由贸易区。
（四）粤港澳合作共建湾区法治大环境。必须客观地看到，粤港澳大湾区中广东省9个市的法治环境与港澳还有相当大的差距，需要在地方立法和司法改革上进行提升。地方立法方面，广东省应当注重整体谋划和协调9个市立法工作。广东省可以集中立法资源开展省级立法，制定建设粤港澳大湾区促进条例，作总体布局和安排。9个市的立法权限不同，立法成就大小不一，广东省可以协调9个市编制立法规划、年度立法计划，引导立法方向，减少9个市的立法差距。在司法方面，广东省可以籍深化司法改革，根据建设粤港澳大湾区的需要先行设立粤港澳大湾区商事法院，并逐步扩大到涉港澳民事方面，最终建立粤港澳大湾区民商事法院体系。同时，要发挥港澳在共建湾区法治大环境方面的引领和帮扶作用。港澳有很多成熟的立法经验，尤其是经济发展、创新科技、知识产权保护、城市管理等领域的制定法成就可以作为广东省9个市的参照和借鉴，港澳应当协助9个市立法跟进，减少立法差异。
（五）社会各界为粤港澳大湾区法治建设贡献力量。2015年，中国港澳台和外国法律查明研究中心在深圳设立。今年4月，华南理工大学法治评价与研究中心发布了国内首个粤港澳大湾区城市群法治指标体系和法治评价结果“粤港澳大湾区城市群法治指数”，把粤港澳大湾区城市群的法治水平分为三个层次：港澳两个特别行政区为深度法治城市、广深两市为中度法治城市、大湾区其他七城为浅度法治城市。这项研究很有实际意义，让大家看到了粤港澳大湾区法治水平的差距，能够起到对标和促进追赶的作用。粤港澳大湾区法治建设需要更多类似的智库和社会各界建言献策。相信还会有很多理论研究成果和各方面实际工作贡献粤港澳大湾区法治建设。
（作者单位：深圳市法制研究所）