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编者按:在今年政府工作报告中,国务院总理李克强指出:“要推动内地与港澳深化合作,研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划,发挥港澳独特优势,提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。”落实这一要求,推进粤港澳大湾区建设,需要发挥法治的引领和保障作用。
□ 何天文
大湾区建设是从国家层面首次提出的新政策,意义深远,成功的大湾区将成为21世纪海上丝绸之路的核心枢纽和重要支撑点。大湾区的建设需要各方凝聚法治共识,调动社会、市场及个人等多元主体的力量,加强司法合作,整合法律服务力量,通过法治融合推动区域协同发展。
法治保障必不可少
2017年7月1日,国家发展和改革委员会与粤港澳三地政府签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》(以下简称《框架协议》)。与以前的CEPA或粤港澳紧密合作区不同,大湾区建设更加突出优势互补和有机分工。
《框架协定》根据粤港澳三地产业优势,提出各自分工。其中,广东省主要构建科技、产业创新中心和先进制造业、现代服务业基地；香港主要巩固和提升国际金融、航运、贸易三大中心地位,强化全球离岸人民币业务枢纽地位和国际资产管理中心功能,推动专业服务和创新及科技事业发展,建设亚太区国际法律及解决争议服务中心；澳门主要建设世界旅游休闲中心,打造中国与葡语国家商贸合作服务平台,建设以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地。
大湾区是一国之下三个大区域(香港、澳门和广东省下9个城市)的紧密和有机合作。充分发挥大湾区的优势,实现大湾区建设的伟大计划,法治保障是必不可少的一环。法治可以保障市场在资源配置中的基础作用,实现生产要素的优化配置,避免重复投资和资源浪费,保障区域规划在法制框架下得到有效实施；法治可以保护各类市场主体的合法权益,维护市场秩序,推动区域经济公平竞争；法治能够完善知识产权制度,激励智力成果创新,促进科技成果转化,为大众创业、万众创新提供内生动力。为粤港澳大湾区营造法治化的市场环境,以法治推进粤港澳大湾区发展,是湾区城市群协同发展、创新发展的现实选择。
法治建设有待完善
目前,粤港澳三地已取得不少法治成就,形成了较为成熟的实践经验,例如司法合作、边境检验检疫、跨境商事仲裁、律师多地执业、建立最高巡回法庭、设立粤港澳版权登记大厅、粤港澳法律人才交流、粤港澳警务跨法域合作等。但纵观粤港澳三地法治全貌,大湾区法治建设也存在许多待完善之处。
第一,粤港澳经贸合作缺乏相关立法。粤港澳合作的法律根据,虽有“一国两制”作为宪法基础,还有港澳基本法、WTO协定、CEPA协定、区域合作等其他协议,但目前粤港澳深度合作的制度条件仍然停留在以政府协议为主的阶段,缺乏立法先行的法治推进型合作方式。
第二,法律冲突是粤港澳大湾区建设面临的重要问题。三种不同法律制度下开展的区域合作和经贸合作,不仅可能出现民商事、经济管理等方面的法律制度冲突,更会出现三地在立法权、司法权、执法权行使上的冲突。因此,构建统一的大湾区合作法律框架是当务之急。
第三,粤港澳大湾区法治发展水平不均衡。大湾区11个城市法治水平高低不齐,城市内部在立法、执法、司法以及法治文化等方面存在差异,这在一定程度上阻碍了湾区城市群法治协同发展,应着力进行改善。
优势互补融合发展
大湾区在“一国两制”下的融合过程可能比较复杂,但正因为有“一国两制”的宪制基础,不同法律制度之间也可以优势互补,使有关法律安排更加成熟和有效。
粤港澳深度融合,一方面,要考虑到三地的资源禀赋、历史文化、制度体系等条件,允许区域之间存在法治结构差异和发展水平差距,在正视粤港澳三地法治差异的基础上聚焦各自所长,构建良性竞争机制。另一方面,也要通过法治融合推动区域协同发展,运用法治手段将区域差距纳入可控范围,并将港澳广深等法治先导城市的法治成果普及共享。目前,粤港澳大湾区解决法治难题,可以从以下几个方面努力。
第一,以法治为核心价值观寻求法治共识。在我国法治实践进程中,区域间缺乏价值共识以致出现区域法治难以互通的局面。但是,价值多元不能否认法治价值共识的存在。推进粤港澳大湾区协同发展,关键在于凝聚法治共识,解决三个不同法系间的法治认同差异问题,在最低限度的价值目标中实现法治观念的最大公约数。积极探索三地法治协同发展模式,从立法层面确定湾区的地位、组织结构和权力配置。
第二,调动社会、市场及个人等多元主体的力量,协调共治以促进法治发展。积极探索政府间合作、公私合作及私人合作的新型治理模式,逐步将粤港澳大湾区建设成法治水平相当、法治能力一流、法治创新卓越的经贸合作区,实现国家利益、社会利益和个人利益的多赢共生局面。
第三,粤港澳三地加强司法合作。回归以来,内地与香港已经达成五项民商事司法合作协定。就这些协议看,还存在继续细化的空间。主要是区际司法协助不够广泛,行政监督与协作制度不够完善,信息查询与共用机制尚未建立等。除了民商事合作之外,将来还必须加快刑事司法合作,保障大湾区民商事合作的良性发展。以香港为例,在未完成国家安全立法的情况下,部分港人反对“融合”、坚持“隔离”,甚至要求“港独”,大湾区的推进难免会遇到巨大的阻力。
第四,整合三地法律服务力量,为湾区打造优质的法律服务环境。立足现行法律服务力量的深挖与整合,加强跨法域基本法律知识的学习与培训,建立区际律师所平行合作机制,成立联营律师事务所。此外,还应加强法学教育的合作,培养有大湾区意识的法律人才。
我们相信,在中央政府的统一规划、协调和推动下,粤港澳大湾区将会充分发挥法治保驾护航的作用,完善法规体系,建立廉洁高效的法治政府、公正的司法系统、有效的市场监管机制,营造自由公平的市场竞争环境,形成健全的商事纠纷解决渠道,早日实现国家战略目标和发展大计!
(作者系南开大学台港澳法研究中心秘书长)