都市圈发展新的顶层设计出台，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，进一步消除阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍
□ 中国改革报记者 付朝欢
每一轮城镇化政策的调整，都会显著改变区域城市格局。2月21日，国家发改委对外发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出24条具体举措，进一步消除阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍。这意味着，这一轮城镇化将以国家中心城市为引领，以都市圈作为主体平台，以城市群作为主要形态。
拆除户籍“藩篱”
加快建设统一开放市场
引人关注的是，《指导意见》提出，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认，加快消除城乡区域间户籍壁垒，统筹推进本地人口和外来人口市民化。”
在中国，城区人口超过1000万的可被视作“超大城市”。《指导意见》虽然没有点名，但是，目前只有北上广深具备这个资格。放开除个别超大城市外的落户限制，换言之，二线城市的户籍门槛或将进一步降低甚至最终取消。
过去两年，全国大部分城市都发布了力度空前的人才吸引政策，二线城市纷纷放开落户门槛。不少业内人士认为，“人才争夺战”可能造成劳动力资源配置的错位，比如出现“户口空挂”，即户在人不在，无疑背离了城市引才的初衷。
此次提出的放开除个别特大城市的落户限制，逐步拆除户籍“藩篱”，或将更好地解决这个问题——城市不用“撒大网”也能得到更加支撑自身发展的人才，更大程度的“双向选择”进一步优化了人才资源配置，加快了人才流动。
放开放宽落户限制，本质上是想要加快推动人力资源市场一体化。除此之外，《指导意见》还强调了技术市场、金融服务和市场准入的一体化。这些加快建设统一开放市场做法的目的，就是要打破地域分割和行业垄断、清除市场壁垒，营造规则统一开放、标准互认、要素自由流动的市场环境。与此配套，则是交通、网络、物流等方面基础设施一体化，教育医疗卫生等公共服务共建共享，生态环境共保共治等举措。
鼓励城市“建群”
重塑区域内城市竞合格局
“都市圈的发展对于形成城市群的目标有着重要意义。”中国区域科学协会理事长肖金成认为，城市群是由都市圈构成的。作为一个都市，首先要和周边的城市建立密切联系，然后在城市群之间发生联系。所以，要先在都市圈中形成一体化，再在城市群中形成一体化。
针对城市群和都市圈之间的有机关系，此次发布的《指导意见》如是阐释：城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈则是在城市群内部，以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。
目前，我国“19+2”城市群发展规划已经编制完成。“实施情况不尽如人意，规划尺度过大、跨省协调困难是主要原因。”国家发改委规划司副司长周南在2018年城市发展年度论坛上坦言。
建设都市圈是通往更讲求质量的集约化新型城镇化之路的重要抓手。记者注意到，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》就已经明确提出“培育形成通勤高效、一体发展的都市圈”。但是，一体化的实现并不容易。一方面，相近各城市之间由于利益因素互相博弈，协调机制不健全；另一方面，城市群与城市群之间存在同质化竞争、资源错配等问题。
此次出台的《指导意见》则针对都市圈建设存在城市间交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等问题，提出培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势。
抢抓机遇“晋级”
城市格局将面临“洗牌”
根据《指导意见》，我国培育发展现代化都市圈，将以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向。
“在一个大的城市群里，中心城市往往不止一个，而是有两到三个，而都市圈则是由一个中心龙头城市引领周边地区发展，产业之间存在很强的互补性。”华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚说。
胡刚认为，现在中心城市的辐射范围早已经超过了自身的行政边界，通过打造都市圈，可以突破行政区划壁垒，把周边地区也纳入到中心城市一起发展，统筹考虑交通、公共服务设施等，相当于中心大城市的延伸和扩大，让中心城市和周边地区实现共赢。
未来轨道交通将成为都市圈建设的重点。记者注意到，目前跨市运行的轨道交通线路真正实现一体化的，只有2013年建成的上海地铁11号线花桥段，延伸至江苏省昆山市境内。《指导意见》提出，探索都市圈中心城市轨道交通适当向周边城市（镇）延伸，这就意味着，像这样的跨市域地铁线路今后有望更为普遍。
此外，《指导意见》还强调，促进优质公共服务资源共享。鼓励都市圈内开展多层次多模式合作办学办医。推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变。增加健康、养老、家政等服务多元化供给。
随着都市圈发展新的顶层设计出台，未来的城市格局将如何改写？业内人士分析认为，具备中心城市、都市圈和城市群三重概念的大城市，将会迎来更加长远的发展前景；都市圈内部的三四线城市也将获得新的发展机遇——不仅能获得来自中心城市的产业转移，而且轨道交通跨区域的覆盖，也将其与中心城市连成一体。谁能把握住这一轮城市洗牌的机会，谁就能获得城市晋级的机会。