方寸标准地 改革大文章
浙江德清探路“标准地”改革，通过土地资源的市场化配置，优化企业营商环境，促进地方经济转型升级，形成改革“闭环”耦合效应，撬动地方高质量发展
德清坚持以企业获得感为试点工作评价标准，通过发改委“一窗服务”+代办，以“标准地”制度推动减前置、减环节、减流程、减时间，真正做到让企业省时省心省力。图为德清县政务服务管理办公室办事大厅不动产登记中心窗口。中国改革报记者 文帝 摄
□ 中国改革报记者 李韶辉 徐赟
8月末，在浙江德清临杭物流园区，记者看到了已经开工建设的67亩“标准地”和即将摘牌的165亩“标准地”。浙江德清升华临杭物流有限公司副总经理吴松根告诉记者，第一块标准地每亩产出在2000万元左右，第二块标准地的产出和效率还要更高。“以前整个审批流程下来至少也要200天左右，而67亩‘标准地’，从摘牌到开工才用了大约两个月，而且引进的都是附加值比较高的项目。我们对每亩20万元的税收指标非常有信心。”
从前，找地得找市长，难免滋生“寻租”行为；拍地价高者得，产业类型、后续发展难以控制；审批流程复杂耗时，市场机遇稍纵即逝；高耗低效产业占据大量土地，造成资源极大浪费……这些都与高质量发展的要求背道而驰，如何破解成为摆在地方政府面前的一道“综合题”。
从改革中找出路，在试点中见真章。浙江德清先行先试，探路“标准地”改革，通过系统性改革举措，破题土地资源的市场化配置，优化企业营商环境，促进地方经济转型升级，形成改革“闭环”耦合效应，最终撬动地方高质量发展。
土地集约利用
“亩均论英雄”
2018年1月2日，新年上班第一天，浙江省委召开全面深化改革大会。“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，必须积极稳妥从广度和深度上推进要素市场化配置改革，引导促进生产要素从低质低效领域向优质高效领域集中。在要素市场化配置改革中，政府必须当好制度的供给者。”浙江省委书记车俊的讲话掷地有声。
车俊指出，“我们在项目领域推出了‘标准地’改革，推行‘区域能评+区块能耗标准’‘区域环评+环境标准’，不但有利于土地等要素的优化配置，更为投资项目审批实现‘最多跑一次’奠定了基础。”车俊说这是浙江“最多跑一次”改革的典范。
近年来，地方政府和企业不约而同地感觉到土地资源越来越稀缺。吴松根告诉记者，“这几年明显感觉土地越来越紧张，有限的土地必须用在高产出高效率的项目上。”
“土地是稀缺资源，不能一边毫无限制地占用土地，另一边好项目还不一定拿得到地，而应该把好的资源配置给好的企业、好的项目，让土地资源真正流向高效率、高产出、低能耗、低排放的地方去。”德清县发改委主任章洪春对记者表示。
如何让土地要素流向上述领域，实现高效集约利用？“找市长”的老路子显然不行，必须依赖于合理的制度设计。“在设计改革的时候，我们的想法是，能不能把土地这个要素，按照市场化的要求来配置，不找市长找市场。能不能把政府对产业、税收、能耗、排放这些要求，转化为某种标准，公开透明，让市场自行选择，能达到要求就来，达不到就不要来。”谈及“标准地”改革的设计思路，原浙江省政府副秘书长、研究室主任沈建明如是说。
“标准地”应运而生，作为改革大县的德清成为“探路者”和“排头兵”。2017年8月，浙江省省长袁家军在省政府第十次全体会议上提出：建立健全“标准地”制度，并明确2017年先在德清试点，2018年全省总结推广。不久，全国第一块“标准地”在德清县成交，这块地明确要求：固定资产投资强度≥400万元/亩，土地产出≥600万元/亩，土地税收≥36万元/亩，单位工业增加值能耗≤0.45吨标煤/万元……
在接到这道“改革题”后，德清准确把握“标准地”试点的定位和目标，把“标准地”制度作为企业投资项目承诺制改革的一项基础性制度，通过企业承诺按约兑现能耗、环境、建设、亩产等标准，推动市场在土地资源要素配置中发挥决定性作用，提高土地节约集约利用水平，实现招商方式的转变，从“找市长”变为“找市场”。
具体做法是：率先探索开展“事先做评价、事前定标准、事中做承诺、事后强监管”的企业投资项目“标准地”试点，将国有建设用地带着建设规划、能耗、环境和亩产税收等标准进行出让，企业拿到“标准地”后通过发改委“一窗服务”即可开工，建成投产后按照法定条件和既定标准进行验收、复核，并根据情况按约定予以奖惩，推动市场在土地资源要素配置中发挥决定性作用，实现“有为政府”和“有效市场”的有机统一。
这样一来，达到了一个效果，即“亩均论英雄”。德清县常务副县长陈健介绍说，“标准地”改革通过提高新增用地的准入门槛，为“亩均论英雄”改革在存量提质，特别是增量选优上，提供了新思路、新举措，有效推动了生产要素从低质低效领域向优质高效领域不断集中。
此前，德清在深圳开展智能生态城产业综合体项目标准地推介，根据项目的定位，德清要求亩均税收要达到100万/亩以上。德清将制度创新对接深圳的产业创新和科技创新，成功吸引了天安骏业、华为技术、第一产业集团等优质企业。
目前，德清在工业、商服、研发总部、仓储等各种产业中均成功出地、试通路子，共推出各类“标准地”15宗1319.6亩，“标准地”平均亩产税收指标超过37万元/亩，是全县规模以上工业企业亩均税收的3.14倍。而由德清构建的相对健全完善的标准地制度体系，形成了“标准地”改革四梁八柱的大框架和闭环的操作流程，为全省进一步推广“标准地”改革提供了政策支撑。
通过“标准地+精准化招商”，德清聚焦生物医药、高端装备、地理信息等亩产效益优势产业，带着明确的产业标准优选项目，在实现土地高效集约利用的同时，提升地区经济发展质量。
提高“投档线”
催生多赢局面
浙江省省长袁家军指出，“标准地”改革是浙江推进以高质量为导向的要素配置市场化改革的重要抓手，有利于厘清政府和市场的关系，有利于土地节约集约利用，有利于培育壮大产业集群，最终目的是推进高质量发展。
“标准地”推出后，随着给企业设定的用地“投档线”提高，政府发展理念、企业用地理念都发生了悄然转变，多赢局面正在形成。
对政府而言，“投档线”提高的结果，不仅在于土地产出的提升和税收的增加，更重要的是，地方政府招商模式也发生了变化，由招商向选商转变。德清县雷甸镇人民政府经发办副主任蔺翔告诉记者，雷甸镇作为德清的工业重镇，承接了许多杭州转移过来的产业。“但是跟十年前完全不同，不是来什么我们就承接什么，而是根据产业转型升级的规划设定标准，达到标准的来。‘标准地’成为一种推动高质量发展的抓手。”
政府监管模式也随之转变，变“开竣工”管理为“全周期”监管，从以往只对项目的开竣工进行监管，转变为对项目全周期的利用状况实施全过程监管。
对企业而言，整体营商环境获得了提升。吴松根告诉记者，“标准地”在出让时就设定了前置条件，招商选商起点比较高，规划好效率高，集聚了一批好企业。整个园区的档次提高了，更多的好企业愿意来入驻。不符合标准的项目，必须通过提升自己达到标准，从而倒逼企业转型升级。“‘标准地’的实施，形成了优质资源集聚效应，提升了整个区域的发展质量。”
企业用地理念也发生了相应变化。“以前有企业，不管实际需求，先拿下200亩地再说。现在因为兑现承诺有了压力，根据需求确定面积，有的只是先拿50亩即可。土地浪费情况减少了。”德清县国土资源局副局长章正洪说。
“标准地有一些前置指标，这些指标也提醒着我们有多大能力办多大事。”拿下首宗“标准地”的浙江启聚实业有限公司董事长张柏林如是说。
“打个比方，一家年税收预估在1500万元的企业，如果想要100亩地，就不符合‘亩均税收36万元以上’这一前置指标，就需要企业通过自身‘提档升级’增加亩均税收。”章正洪说。
不光是对增量土地，德清也尝试将存量土地转化为标准地。东通岩土科技（杭州）有限公司2006年拿到了德清县雷甸镇41亩工业国有土地，正在跟当地协商，准备由政府回收，变更土地性质为商业用地后，再按商业标准地出让。
东通岩土科技（杭州）有限公司董事长助理高峰告诉记者，近年来明显感觉到土地资源越来越稀缺，以前那种低效率使用土地的模式，已经不适应当前形势。据介绍，这块工业用地变更性质后，将建成会议中心和商业中心、创业人才中心、创新创业交流中心，包括星级酒店、长约200米的实验测试中心，设有博士工作站的科研中心，以顺应雷甸镇工业转型升级的趋势。
目前这块工业用地上，有的零件加工企业，亩均税收只有2万元左右，而经改造后，亩均税收起码达到50万元以上，土地资源利用率将发生质的飞跃。
“土地的含金量提高了，以前土地是18k金，现在是24k金。”高峰表示，这一改造将带来多赢结果。“改造后，土地的利用效率提高了；企业实现产业升级、收入提升；税收增长、环境提升、社会效益，也刚好是政府所需要的。”
“一窗服务”+代办
企业省时省心省力
“对企业而言，及时拿到地非常重要，遇到好的机遇、好的项目，如果土地供给跟不上，过了恰当的时点，这个机会错过了。”吴松根如是说。
政府也深知这一点。德清县委书记、县长王琴英在县委十四届四次全体（扩大）会议上表示，要坚持“项目为王”，更加重视高端项目和有效投资驱动发展的乘数效应、结构效应。“通过专项调研活动，我们找准了很多制约发展的问题和短板，比如项目推进慢问题。”王琴英要求，要完善项目前期工作机制，重点扫除政策处理难、流程审批慢等难点堵点。
企业有需求，政府有举措。德清坚持以企业获得感为试点工作评价标准，以“标准地”制度推动减前置、减环节、减流程、减时间。
据了解，在“标准地”方面，德清提供全流程个性化代办服务。企业取得“标准地”前“贴上去”，建立“标准地”项目前期辅导服务机制，主动沉下身宣讲有关投资项目政策法规、规范标准，在源头上阻止不符合高质量发展要求的项目进入“招拍挂”程序；审批中“全程代”，主动上门服务，确保项目考虑整体全面、问题清单明确清晰；项目开工后“跟到底”，做好项目上门回访，及时协助发起竣工验收。
通过德清县发改委“一窗服务”，为企业量身定制办理流程图、事项指导单，并跟踪互动解决疑难问题，企业开工前办事由“原需跑7个窗口”变为“只跑1个窗口”，申报材料平均减少73份以上。多个项目于100天内取得施工许可证，平均用时60.4天。
“以前像施工许可证、环评报告都得一个证一个证地拿到才能开工，光跑这些证就要8个月的时间。”张柏林说。
“政府事先做了评价、定了标准，再加上‘最多跑一次’‘一窗办理’，审批效率高，速度快。”吴松根说，以前，土地摘牌、审批到拿到施工许可证，流程比较复杂，有时半年都开不了工。现在，开工前最多100天，竣工前“最多跑一次”，还有代办服务，“省下时间和精力，企业可以专心干自己的事”。
“这是企业投资项目‘最多跑一次’的最新实践。进一步深化‘放管服’改革，联动推进‘标准地’‘一窗服务’‘承诺制’区域评价等改革试点，实现了企业投资项目审批开工前‘最多跑一次’，真正让企业省钱、省时、省心，进一步优化了营商环境。”陈健坦言。
耦合效应
构建改革“闭环”
“标准地”改革这道“综合题”，出给改革“优等生”德清县，不是没有原因。“标准地”不仅仅是一块土地的出让，而是与“多规合一”“承诺制”“区域评价”“信用奖惩”等多项改革举措紧密关联，形成一个改革“闭环”，才能顺利开展。
德清县承担了63项国家、省市级重要改革试点，具备扎实基础和有利条件。《“标准地”试点德清县实施方案》要求，按照“能整合的整合、能打通的打通、能叠加的叠加”原则，有效衔接多项试点，形成综合叠加效应。
“没有多规合一就没有基础，区域评价不成熟就缺乏前提。德清前期开展的多项改革工作有很好的底子，推‘标准地’就可以一下子推下来，形成耦合效应。”德清发改委副主任潘皓如是表示。
据潘皓介绍，德清县开展“标准地”企业投资项目信用监管试点，出台了该省首个工业“标准地”奖惩办法。“标准地”改革，由“强审批”转向“强监管”，事中事后监管成为重点和关键。
“改革设计的同时，也在考虑监管问题。”德清通过制定一系列信用体系制度，形成了较为健全的工业用地管理体系，倒逼企业履诺践诺、依法依规用地。
王琴英要求，在“标准地”“一窗服务”等改革领域，综合叠加承诺制、信用监管试点等一批企业投资项目审批制度改革效应，不断完善联合奖惩等配套制度，更加充分激发市场主体活力。
“‘标准地’这项改革是我们在全省率先试通路子的。”王琴英说，在改革试通路子后，如何以系统性集成性思维应用改革，进一步放大改革的红利和效应，是德清下一步努力的方向。