□ 中国改革报 改革网记者丁南
村民委员会未经民主议定程序的土地发包合同，能否一概认定无效？政府在土地征收补偿中，能否以公权确认民事合同无效？发生在福建平潭的镇政府“填埋鱼塘”事件，可谓一堂生动的普法课。
去年5月份，福建省平潭综合实验区一养殖池塘被当地镇政府以“保护性施工”为由填埋，至今未作征收补偿。在今年7月份的信访答复件中，被投诉的平潭县敖东镇政府称，承包人与村委会签订的承包合同属无效合同，填埋“正在养殖的八亩渔塘”的说法也无从考证。事实真的是这样吗？
订立多年的合同被指无效
“镇里说我们未能提供现场鱼苗放殖照片和购买鱼苗正式发票，所以不能证明被填池塘有鱼。”8月14日，在福建平潭综合实验区“美丽之冠．海峡国际旅游城”建设项目的一处围墙内，池塘承包人林彬手持几张购买饲料和鱼苗的收款收据，向中国改革报、改革网记者诉说鱼塘被填的遭遇。
林彬提供的《南坑海堤南厝池场承包合同》显示，2009年6月1日，甲方仙霞村委会与乙方仙霞村南厝场地自然村，以及同属仙霞村委会村民的林彬、林我密、林金等5人签订承包合同，将甲方8亩左右的抛荒积水地承包给乙方用于养殖。合同约定，“乙方以土地兑换8亩地无条件收费”，“若政府征用，该渔池赔偿金归乙方收入与甲方无关。”
对于“乙方以土地兑换8亩地无条件收费”，即免交租金一事，承包人之一的林我密说，上世纪70年代，他与林彬等多位村民将仙霞村约6亩的林场抛荒地开垦种植，2009年3月份仙霞村林场要收回这块抛荒地造林，双方因争议而诉至法院，败诉后他们为这块已开荒使用40多年的土地多次上访维权。为息访息诉，时任村委会与他们签订了《南坑海堤南厝池场承包合同》，用8亩抛荒积水地“兑换”林场收回的6亩开荒地。
林我密称，该承包合同有村委会的公章，有时任村委会主任陈人城和村务监督小组组长陈光荣的签名，是两个平等民事主体间的真实意思表示。几年来承包人在养殖上有大量合理投入，这并不违反法律的强制性规定，不知道镇政府为何会对合同效力说三道四。
在中国改革报、改革网记者联系相关采访事宜时，仙霞村包村干部、敖东镇党委林姓副书记回绝了记者的采访要求。事后，该副书记通过当地宣传部门提供给记者的一份信访答复件称，仙霞村委会的发包合同未经村两委会和村民代表大会研究通过，属于无法律效力合同。
鱼塘未获补偿被强制填埋
中国改革报、改革网记者了解到，2015年2月，平潭“美丽之冠．海峡国际旅游城”项目征地工作开始，其中就涉及林彬等人承包的8亩抛荒积水地。
“2009年承包池塘养殖淡水观赏鱼，前后投入50多万元，2015年征地时没有人通知我们，直到2017年4月份我们才知道承包地被征用了，后来围挡施工也不对池塘进行任何补偿。”
林我密告诉中国改革报、改革网记者，去年5月的一天上午，敖东镇政府以“采取保护性施工措施”为由，组织100多名工作人员前去填方作业，他与林彬、林金闻讯赶往制止，林彬、林金两人被敖东公安派出所民警带至北厝镇公安派出所留置询问十余小时，至当晚十点多钟才被放回。
今年5月18日，平潭县公安局出具的《不受理信访事项告知书》显示，该局于5月9日收到信访人林彬提出的“反映敖东镇政府强行征收养殖场，并涉嫌非法拘禁”事项，“已责令敖东派出所依法进一步核查此案”。该事项“属于本机关按照法定程序办理的事项，依法应直接向敖东所提出，不按信访程序处理。”
7月20日，敖东镇政府在给林彬的《信访事项处理答复意见书》中称，信访人提供的承包合同，未经村两委会和村民代表大会研究通过，经律师鉴定属无法律效力合同。根据福州勘测院航拍图，被填地块有简易池塘面积约3.5亩，但信访人未能提供现场鱼苗放殖照片和购买鱼苗正式发票，“要求对被拆除的养殖池进行赔偿55万元的诉求不符合事实情况与相关规定。”
对于当事人反映的镇政府以合同无效为由，不对基于承包合同的养殖投入进行征收补偿一事，敖东镇政府在《信访事项处理答复意见书》明确：林彬等人与村委会签订的承包合同无效，但镇政府本着人道主义，从解决问题角度出发，参照平潭岚城片区养殖虾池征收补偿的方案，多次与当事人协商按照土坝虾池8000元/亩予以补偿，但对方未能接受。
承包合同效力法律这样说
未经村两委会和村民代表大会研究通过的集体土地承包合同，是否有效？
根据《农村土地承包法》相关规定，家庭承包的承包方案等，以及发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包的，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上的村民代表同意。农村土地承包经营方案方面的民主议定程序，《土地管理法》《村民委员会组织法》也有类似规定。
那么，敖东镇政府以上述未经民主议定程序条款为由，主张仙霞村委会与林彬等人签订的承包合同无效，是否成立？
中国改革报、改革网记者注意到，在2008年7月25日印发的《福建民事审判参考(2008年第1期)》中，福建省高院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件疑难问题的解答》这样答疑：“对于未经民主议定程序而签订的承包合同，应当综合考虑民主议定程序对承包合同效力的影响。对于自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，一般不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。”
既然未经民主议定程序的土地承包合同并不必然无效，林彬等人承包抛荒地多年来的合理投入，是否应予补偿？
根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）第二十二条规定，“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。”
平潭敖东镇政府以“经律师鉴定属无法律效力合同”为由，不经地面附着物征收补偿就填埋鱼塘的法理依据是什么？这个被“保护性施工”的“美丽之冠”又是什么样的建设项目？
公开资料显示，2015年5月22日，“美丽之冠”项目业主与平潭综合实验区国土部门签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定项目开工时间为2016年5月31日，竣工时间为2018年5月31日前。2017年1月份，双方再次签订《国有建设用地使用权出让补充合同》，将“美丽之冠”的开工时间变更为2016年10月14日前，并对多个地块的规划条件、土地用途进行调整和变更。其中，新增地下一层库房（商业配套）建筑面积1087.35平方米，不计入地上宗地容积率。
首发：2018-09-03 11:39:54 改革网-首页法制