在浙江湖州德清县承担的63项省级以上改革试点中，涉农改革试点占据“半壁江山”
□ 中国改革报记者 赵薇
8月的浙江德清，翠竹林立，香樟成荫。这是一片改革的热土，正如满目的林木葱茏，德清散发着改革带来的勃勃生机与活力。
1999年，德清钟管镇沈家墩村在全国首创“股票田”，在农村家庭联产承包制解决了温饱问题的基础上探索进一步增收；2015年8月，德清顺利促成农村集体经营性建设用地“全国入市第一宗”及其使用权抵押贷款“全国第一单”；今年6月30日，德清颁发全国33个农村土地制度改革试点地区内首批真正意义上的宅基地“三权分置”证书……原创精神造就了德清的诸多“第一”，为百姓谋福利则使“农字号”占据了德清改革的“半壁江山”。
据了解，自2010年以来，德清县承担了省级以上改革试点63项，其中涉农改革试点有30项。截至今年，德清农业现代化发展水平综合评价连续3年列全省第一，农村居民人均年可支配收入接近3万元，城乡居民收入比降至1.69:1。
“要大力传承和弘扬改革精神，推出更多‘人无我有’的原创性改革，充分总结提炼全面深化改革的德清样本。力争到2021年农村常住居民人均可支配收入达到43,692元以上，城乡收入比降至1.60:1以内，村集体经营性收入50万元以上的村达到70%以上。”德清县委书记、县长王琴英日前在中共德清县委十四届四次全体（扩大）会议上豪情满怀。
从0到1的突破
入市改革实现“同权同价”
在德清县莫干山镇，“醉清风”酒店正进入建设收尾阶段，即将开业迎客。
2015年8月，赵建龙通过协议出让的方式获得这宗约6亩的农村集体经营性建设用地，成为“全国农地入市第一宗”。他坦言，当听说可以协议获得这块土地的使用权时，心里很没底，“这是一种全新的事物，以前从来没有出现过。”
原来，这块地上曾是一家闲置的镇办企业，赵建龙2013年把这些厂房买下来，打算装修改造成旅游度假酒店。
“后来才发现自己想得太简单了。”赵建龙说，按照我国现行土地管理法，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。“这样一来我就不能将这块地用于商业用途，也无法办理消防等正规手续。硬开酒店的结果就是钱投出去了却得不到任何法律上的支持和保障，这样的险我不敢冒。”
这块地就这样闲置了下来。为了解决这个问题，赵建龙还想过走国有土地出让这条路——当时的情况下，也只有这条路可走了。
“国土资源管理局需要先把这块地征收回去，上面的厂房也需要经过评估后收回，之后我才能重新申请使用这块地。”赵建龙叹了口气，继续说道，“这一过程需要一系列繁琐的审批手续，一些大的项目可能都排不上号，更别提我这个小项目了。”
2015年1月,中办、国办联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出，要建立农村集体经营性建设用地入市制度；同年2月27日，全国人大常委会授权国务院在浙江省德清县等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。
农村集体建设用地有宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地三类，这其中，只有农村集体经营性建设用地可以入市——赵建龙那块地刚好属于这一类。
“试点政策刚下来的时候，由于对政策了解得不是很透彻，还是心存顾虑。”当时的赵建龙提出几个疑问：集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租，自然也不能抵押，通过农村集体经营性建设用地入市的方式获得土地后，取得的是集体所有土地使用权证，而非国有土地，银行允许抵押吗？集体所有土地使用权的抵押价值和国有土地使用权的抵押价值相差大吗？
中国农业银行德清支行是率先将集体经营性建设用地使用权列为抵押物的银行。“在很多银行还在犹豫的时候，我们认真研究试点政策、土地管理法和担保法，认为试点下的集体经营性建设用地使用权既然可以入市出让、租赁，就符合了‘可以变现’这一抵押的核心定义。我们把这一情况报告给总行，总行批复同意了。”时任中国农业银行德清支行行长的杨宏伟现已调入湖州分行工作，他清楚记得三年前参与这项工作的每个细节，向记者回忆当时的情况时没有丝毫含糊。
杨宏伟得知赵建龙的顾虑后，找到赵建龙，为他一一解除疑虑：“我可以明确告诉你，这个土地使用权可以抵押，并且和国有土地使用权的抵押价值一样，都是按市场价值来。试点的目的就是实现集体经营性建设用地与国有建设用地使用权同等入市、同权同价，也就是说他们具有同等的使用权，只是所有权人不一样而已。”
“你要是还不相信，你现在就可以申请抵押贷款，我现场就放款给你！”杨宏伟的这句话终于打破了赵建龙心中所有的顾虑。2015年8月，那宗被搁置了两年的土地使用权终于以协议出让的方式给了赵建龙，他申请的抵押贷款也作为全国农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款第一单，并于当月到账。
德清的这一做法为其他试点地区提供了“样板”。2016年6月，中国银监会、国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》，明确“以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款”——农村集体经营性建设用地使用权可以作为抵押物向银行业金融机构申请抵押贷款，以明文规定的方式推向全国其他试点地区。
推进农村集体经营性建设用地入市改革，“谁来入市、哪些地入市、怎么入市、钱怎么分”是关键。据介绍，德清坚持农民主体地位，把参与权、选择权、决策权赋予农民和农民集体，分类明确“谁来入市”；坚持集约高效利用，结合“多规合一”确定“哪些地入市”；坚持市场配置资源，以统一的交易平台、统一的地价体系、统一的交易规则、统一的登记管理、统一的服务监管规范“怎么入市”；坚持收益由国家、集体和个人均衡共享，差别化调节“钱怎么分”。
数据显示，截至今年7月底，德清县已实现农地入市180宗，面积1338.5亩，成交金额3.31亿元，集体收益2.7亿元。入市改革惠及农民近18万余人，覆盖面达65%。
“在完善土地增值收益的核算与调节金征收、使用制度上，我们坚持‘同权、同价、同责’的原则，在合理提高土地征收综合补偿水平的基础上，采用入市‘盯住’征收的办法，合理测算二者之间平衡点，明确在平衡点内按固定比例征收、平衡点外按累进比例征收，以此实现农民和农民集体在入市与征收中所获收益大体平衡。”德清县国土资源管理局调控与监测科科长冯晓红告诉记者。
首批不动产权证颁发
“三权分置”改革盘活宅基地
7月24日，莫干山镇劳岭村的周云云在社交账号上写道，“你一点一点蜕变伴随我一路成长，如今你有多美，我就有多欣慰。”
这个令她感到欣慰的“你”便是她和姐姐周玲玲一起在自家宅基地上创办的民宿“塔莎杜朵”。从2015年周玲玲、周云云两姐妹放弃杭州年薪几十万元的工作回家乡创业。从房屋建筑的施工、设计、装修基本成型，再到如今民宿终于进入试营业阶段，每一步都倾注了两姐妹的热情和努力。
当然，令周云云感到欣慰的还有她手里那份专属于“塔莎杜朵”的不动产权证——这是德清县于今年6月30日颁发的第一批基于宅基地“三权分置”改革的证书，也是全国33个农村土地制度改革试点地区颁发的首批真正意义上的宅基地“三权分置”证书。
长期以来，我国农村宅基地和农房只能自住，不能买卖、出租和抵押。为盘活闲置宅基地和闲置房屋，德清鼓励农户以出租、合作开发等方式，利用自有宅基地和农房参与乡村休闲旅游产业等农村新产业新业态发展，增加农民财产性收入。
“我们县有很多租房子做民宿的，但是因为双方只有一个租赁合同，这其中就有很多不确定性，例如，农户可能会因周边房屋租金的上涨而反悔，用地业主则可能因生意不顺而毁约。”周云云告诉记者，“塔莎杜朵”属于特殊情况，相当于她自己作为“塔莎杜朵”的所有人租了自己和姐姐的宅基地。“不过，我们不需要面临这样的风险。但县里大多数情况下都是不相关的另一方租用当地农户的宅基地，他们之间的矛盾就会非常多。”
今年6月，德清县在全国率先制定出台《德清县农村宅基地管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），提出在严格禁止非法买卖宅基地，严格禁止城镇居民下乡利用宅基地建别墅大院和私人会馆的前提下，允许“通过盘活闲置农村宅基地和地上房屋，经批准后用于兴办农村电商、民宿、餐饮、养老、科研、创意、文化产业和符合条件的小型加工业等农村新产业、新业态”，允许“资格权人将依法取得的宅基地使用权通过出租、转让、合作等方式流转给其他组织和个人”。
在6月30日举行的“三权分置”发证仪式上，周云云在签订宅基地使用权流转合同后，作为“塔莎杜朵”的法人代表拿到不动产权证，并以宅基地资格权出租人的身份拿到资格权登记卡，而劳岭村经济合作社负责人则拿到资格权登记簿。
“通过颁发不动产权证书，转让后的宅基地和农房使用权就以物权的形式固定下来了，用地业主可以抵押、可以再转让，这就真正实现了落实宅基地集体所有权、保障农户资格权、适度放活使用权。”劳岭村经济合作社负责人谈道。
当天，中国农业银行德清县支行还给“塔莎杜朵”颁发了授信意向书，授予“塔莎杜朵”100万元的贷款意向额度。“这在以前是不可能的——以前用地业主投资只能以自然人的身份申请个人贷款，额度很低；现在宅基地的使用权以物权的形式固定下来后，其商业项目就能以法人的身份申请商业贷款，融资渠道更顺畅了。”周云云说。
不过，上述负责人同时坦言，并不是所有农户和用地业主都有资格取得宅基地“三权分置”证书，宅基地有严格的面积限制，且宅基地用于经营活动还有严格的消防、环保等要求，以保障生态环境承载能力，合理控制建设容量。
据了解，2017年以来，除“三权分置”改革外，德清县在农村宅基地管理制度上进行了一系列探索，通过厘清“一户一宅”，累计清理“一户多宅”5549户，清理整治率达到100%；通过保障“户户有宅”，全县无房户、危房户宅基地保障率实现100%；通过管好“宅宅法定”，累计发放宅基地使用权证97,968本，应发尽发率达到100%；通过“显化物权”，积极开展农房抵押、有偿退出、有偿使用，并探索农房出租、合作开发等途径，增加了农民财产性收益。
“宅基地改革的目标就是要送出两个‘定心丸’：一是在保障农户资格权和农民合法权益上送出‘定心丸’，让农民放心；二是在激活宅基地市场主体上送出‘定心丸’，让业主放心。”冯晓红表示。
保留“旧的”享受“新的”
户籍制度改革实行城乡并轨
“虽然我们一直在强调涉‘农’改革以及‘农民’利益，但事实上德清早就统一了城乡户口登记制度，我们没有农民与非农民之分，都是德清县居民。”德清县公安局人口管理大队长朱学洁向记者解释道，2013年9月30日，德清取消了农业与非农业户口性质划分，统一登记为“居民户口”。
户籍制度改革远非在系统内转换一下户籍身份数据那么简单。“起初农民不太乐意，因为农村户口承载着宅基地等诸多权利，农民当然不想放弃。”朱学洁回忆说。
为此，德清推进“保权留利”的产权改革，提前把农民原有权利确定下来，确保从制度上保障农民合法权益，打消农民进城的后顾之忧：一是实施农村土地（山林）承包经营权确权登记；二是释放集体股权收益，即通过完成村经济合作社股份合作制改革，明确农民社员身份，将村集体经济净资产全部折股量化到社员，股权可依法继承或在本社社员中转让；三是全面开展农村宅基地使用权和农房所有权确权登记发证，农村居民可“带权进城”，激活农村沉睡资产。
“为了确保户籍制度改革的顺利推进，我们还出台了33项配套措施，逐步消除依附于户口性质的差别化公共服务待遇，明确再新出台的政策将不与户口性质挂钩。”朱学洁举例说，如“城居医保”与“新农合”户籍制度改革后并轨，参保的农村居民缴费没有增加，报销额度却提高了5个~8个百分点；城乡居民最低生活保障标准由城镇580元/人月和农村435元/人/月，统一调整为615元/人/月；经济适用房的保障范围由原先的城镇非农人员扩大为符合条件的全体居民。“截至目前，已对依附在户口上的33项城乡差异公共政策全面实行城乡并轨，真正实现了‘城镇利益可享受、农民利益可保留’。”
“农村产权制度改革为户籍制度改革创造了条件，户籍制度改革又为打破城乡二元体制提供了突破口，它们共同为城乡体制改革试点的深化和延伸创造了条件，为新型城镇化建设、县域经济转型发展提供了动力。”德清县委副书记敖煜新表示。
在德清县委办公室，记者看到了两份特殊的表格——《重点突破的专项改革试点清单（2017-2019年）》和《德清县农业供给侧结构性改革集成示范试点工作任务分解表（2017-2019年）》，上面清楚地列明了改革任务、省级牵头指导单位、地方责任单位、分管领导以及启动时间、完成时间等项目，其中还分别列有15个小项和67个小项。农村集体经营性建设用地入市试点、创新宅基地管理以及户籍制度改革作为改革的重要内容均列其中。
“在改革过程中，我们总结出了将改革任务项目化、清单化的经验。你看到的这两份表格就是基于德清县委、县政府《关于德清县农业供给侧结构性改革集成示范试点工作的实施意见》编制而成的，这些做标记的是已完成的。”敖煜新告诉记者。
采访过程中，王琴英多次提出“为老百姓谋福利是我们的根本目标”。从这两份清单中也清楚地看出，几乎每项改革任务都聚焦在农业绿化、农村美化和农民转化，以此推动“三农”全面转型发展。
“改革的精神已经融入我们工作的方方面面，只要有利于发展，我们就敢于推动、敢于尝试、敢于创新。我有信心，德清的发展必然会越来越好。”王琴英语气坚定。
期待德清“农字号”改革的深化，催生出乡村振兴的巨大内生动力，闯出一片更大的天地。